李欣广
我国对外开放的宗旨是利用国际资源和国际市场，引进外资主要针对利用国际资源，因此我们通常又称之为"利用外资"。然而引进外资是一种交易，我们利用外国的资源，外国投资者也要利用我国的资源与市场。我们利用外资是否有成效，首先就要看其交易是否合算，这是任何从事对外开放实际工作的政府、企业领导都要有的清醒认识。从政府宏观调控的角度，就要运用政策来加强引进外资的选择性、限定性、导向性，以保证和扩大利用外资的效率。在对利用外资实施区域政策、产业政策方面，已有不少论述。本文从层次管理的新角度来分析这一问题。
一．利用外资的三个层次
从资源与资源、资源与市场相交换的角度，可以将利用外资粗线条地分成三个层次。三个层次的作用不同，功能不同，适用范围不同。
第一个层次：利用外资增加生产、增加就业机会。在这个层次上，引进外资就没有产业和技术水平方面的限制。只要外商一有资金或其它启动性的生产要素投入，就能给当地带来经济利益。唯一要考虑的是不要让国内市场被挤占，严格地说，是不要让国内企业已有的市场份额被挤掉。在这里，利用外资的作用主要是为弥补资金缺口；其功能是充分调动国内的劳动力资源与开发自然资源。这个定性说明，假定某个地方要发展经济，有现成的自然资源待开发，有足够的劳动者等待从业，也许还有不受技术条件与管理条件制约的生产项目，但就缺资金。外资的输入正好能把这些生产要素结合起来，于是外商的投资就在这一层次上体现了它的意义。这一层次的利用外资，显然是以县以下区域和劳动密集型产业为适用范围的。能实现该目的的利用外资形式是多样性的,可以选择独资、合资、合作，但更适于运用"三来一补"。
改革开放初期，沿海地区许多乡镇引进外资的情况能够最典型地说明这一层次。外商主要来自港澳侨台，投资地区往往先从家乡开始，当地的农业剩余劳动力正愁找不到出路，外资一来马上促进当地的乡镇企业发展。而外商来投资的主要经济考虑，是来这里寻找廉价的"替代性生产要素"，以节约土地劳动的成本支出为满足。广东福建沿海一带乡镇在八十年代很快致富，与这一层次的利用外资有很大的关系。现在仍然有许多地方可以有类似的机遇。
第二个层次：利用外资提高企业的技术、管理水平。在这个层次上，引进外资受产业限制不多，但必须要求投资于该企业的外商至少有高于本企业的技术水平或经营管理水平。在这里，利用外资的作用主要是谋求国外的单项技术与企业经营管理经验输进来；其功能是改进国内企业的生产经营素质。一般来说，这一层次的利用外资，适用于我国已基本建成的产业中，原有的国有、集体企业。外商投资的形式，以合资为宜。外商与中方企业可分别出资共建一新企业，也可以将中方原来的企业划出一块，实行"一厂两制"。中方也可以采用补偿贸易、租赁贸易方式利用外资，其中一定要包含先进技术或体现先进技术的生产线、生产设备在内。外商独资经营方式一般达不到这一层次利用外资的目的。
从外商的角度来说，在这一层次的投资不仅有寻求廉价生产要素的动机，还有在中国开拓市场的欲望，否则就不会有多少转移技术、管理知识的积极性。
第三个层次：利用外资推动我国战略产业、支柱产业发展，推动技术含量高的新产业建立。在这一层次上利用外资，不仅要求技术管理水平，还要求投资规模，要求产业的带动效应、扩散效应。在这里，利用外资的作用在于从国外输入综合技术--管理资源；其功能是调动国内的资源与国外资源相结合，发展新产业或更新有战略意义的原有产业。这一层次的利用外资，适用于我国的开放城市与大工业基地，特别是经济技术开发区。其适宜产业领域有汽车工业、石油开采与石油化工，机械工业，电子工业，通讯工程、生物制品工业等等。农业也属于此类，因为要通过外资投入，建立现代化的农业生产方式。这一层次可以容许外商更多地采取独资经营方式，容忍他们在一定时期，一定程度上在我们的国内市场上获得垄断地位的愿望。而外商在上述产业的投资，即使是中外合资也有较强的控股倾向。 在邓小平同志１９９２年春天南巡之后，这一层次的利用外资就大为发展起来，更多的跨国公司成为投资者，外资对我国国民经济的影响也更为重要、深刻。
二．利用外资各层次的产业效应与管理原则
三个层次的利用外资分别会产生不同的产业效应，由此需要订立不同的管理原则。管理原则中会有许多内容，本文只抓住针对最重要的产业效应--产业发展市场的保护问题来谈。
在第一个层次上，利用外资实质上是"资源换资源"的交易，外商主要用资金来换取我国的劳动力和土地、自然资源等。这种资源转换体现着静态比较利益原则。我们知道，静态比较利益着眼的是既定产业格局下的财富增值，而不是产业本身的发展。外资无非起到把某个地方的国内生产要素结合起来的作用，其产品都是国内能够生产的。因此它对国内重要产业的发展与国内市场的开拓，都没有直接的作用，相反，其产品的大量增加会挤占国内企业的市场份额。我国一开始利用外资，就规定外商投资企业把产品销往国外。这样一来，就会带来出口量的大幅度增加，并给我们增加外汇收入。对于外商，他的产品只能继续占着原来的境外市场，不能通过投资来取得我国的市场，因此他投资于我国建一个加工基地就比建一个完整的企业更适宜。这种投资可以促进我国一般加工生产的发展，而不是哪一个产业的整体发展。
即使外商的产品全部销往国外，也有可能挤占我国出口产品的国外市场。由于在这一层次上外商最适宜投资的是劳动密集型的各产业，外商在我国国土上取得了廉价的生产要素后，产品竞争力大为提高，生产规模与出口量一增大，极有可能在国外市场上与我国的出口产品撞车。
长期以来我们在第一个层次上利用外资，奉行的是优惠加保护的管理原则。优惠的是所得税纳税率，正好满足外商寻求廉价的替代性生产要素的目的；保护的是我们的国内市场。要是不保护，那就可能正好造成利用外资的抵消效果：降低生产，缩减就业--这是由于本国生产企业失去国内市场而遭到的结果，利用外资也就白利用了。由此看来，我国十多年来对外资进入的基本管理原则，只能算是适应第一个层次的利用外资。回顾这方面的管理，可以说是优惠有余，保护不足。不足的是对我国出口产品的国外市场还不善于保护。在各级政府对外商投资企业的管理方面，如何处理出口配额与原产地原则等问题，我们还做得不够精明。
在第二个层次上，利用外资既有资源换资源的交易，也有资源换市场的交易。这一层次的利用外资以中外合资为典型。从合资企业产品销往国外市场来看，外商换取了我国的廉价生产要素来赚钱；从合资企业提高技术管理水平，并让部分产品内销来看，是我方以市场来换取外商的先进生产要素。不少合资项目里中外双方优势互补，各有其优良的经济资源，属于资源互换。如果合资的结果还可扩大出口，我方还换得一部分国外市场。外商投资的成功，以中外双方共担风险、共负盈亏、经营目标一致，协调情况良好为前提。我方要求外商尽量提供先进的技术、管理和经销渠道，同时，为满足外商进入我国市场的要求，需要让出一部分市场。因此，对这一层次的利用外资，我们应实行半保护原则：让出部分现有市场跟外商换技术；留住部分市场发展现有产业。
实行半保护原则的原因，在于这一层次利用外资对我国产业的发展具有二重效应。一是促进产业发展，外商给合资企业带来的技术、管理经验、经营方式，对该企业所在的产业水平提高有推动、培育的作用；让出部分市场，对同一部门的其他企业还施加了竞争压力，迫使各企业努力面向市场，改进企业素质。二是冲击效应，外商投资企业的产品在我国市场上必然挤占我国原有企业的份额，造成我国企业处境困难。我们不仅是发展中国家，还是经济体制转换中国家，择优淘劣要有条件地实行，要给一部分有潜力的本国企业以提高竞争力的机会与时间。这就是我们需要让出市场以引进外资，保留市场以发展我国现有产业的原因。
在第三个层次上，主要就是以我国的市场来换取外国的资源了。世界上各种代表产业发展较高阶段的生产，其先进技术主要为有研究开发能力的跨国公司所掌握，而它们向第三世界投资的主要目的，就是占领市场。我们以让出更多的现有市场为代价，通过外资带着先进技术输入，换取战略产业、支柱产业的更新与高新技术产业的发展。在这一层次上外资企业的大量建立，是促进我国产业升级的重要力量。由于同一技术层次上的中国企业不多，外资企业的产品在增加市场供给的同时又会刺激市场需求，因而对我国市场的开拓作用要强于占领作用，这就是我们在这一层次的利用外资上实行让市场的原因。
但是，我们只能让出现有市场，而必须保护未来的市场。我国的高新技术产业必将发展起来，先进技术是它发展的起动力，而市场则是它发展的后进。如果我们在引进外资时不注意保护未来的市场，即使获得了先进技术，新产业也是难以进一步发展的。跨国公司大都有一套长期占领别国市场，取得经济支配权的战略策略，我们对此不能掉以轻心。方才所描述的外资进入的产业效应，随着我国产业发展将会起变化，我们要对未来的市场较量预先有所准备。
三．利用外资层次管理原则的应用
以利用外资的三个层次为基点实施政府管理，是一种管理原则，可以成为改进现有利用外资的政策与管理体制的因素。
１．改进利用外资的区域政策与产业政策
我们现在利用外资的区域政策提出，继续发挥沿海地区和经济特区的作用，同时鼓励外资投向中西部地区。但是，有关的规定却很一般化。从利用外资层次的观点看，沿海发达地区与中西部地区要求的层次已经有所不同了。沿海发达地区对利用外资第一个层次的需求已大大减弱，如珠江三角洲对于只能增加生产和就业、却没有技术含量的"三来一补"项目已不欢迎。由于这些地方土地和劳动力价格上涨，外商也难以从这里取得廉价的生产要素。反之，中西部地区却对这一层次的利用外资颇有需求。按照层次管理原则，我们不能轻易答应外商对没有先进技术的项目要求产品内销。这样，区位条件不利的内地就不易吸引这一层次的外资，然而沿边开放可以大有作为。八十年代吸引外资的许多优惠政策，从全国来看已不适用，但可以在沿边开放地带保留，外商的产品可通过口岸出境。层次管理原则在这里体现了这种意义：将利用外资的低层次利益让给后进地区。
现有利用外资的产业政策，分别列举了国家鼓励、限制、禁止的产业目录。在实施产业政策当中，加上层次管理原则，才能使利用外资工作做得更合理。一是"产业目录"中有的项目不是产业，象鼓励投资领域的第８项："能发挥中西部地区的人力和资源优势"，实际上这不是一种产业，而是一类情况，应该看成第一层次的利用外资。二是有部分产业是应该分层次的，按同一办法来对待不太有利。基础设施和基础产业属于鼓励领域，实际上可分属不同的层次：普通公路的建设，由于当地缺少资金才让外商来投资建设，这种情况应视为第一层次的利用外资；与中方合办工程建设公司等，提高这类企业的技术管理水平，属于第二层次的利用外资；现代化的交通工程（如高速公路）、通信线路、水电站、石油钻井平台则是第三层次的利用外资。因此，产业政策的具体化需要借助层次管理原则。
基础设施和基础产业有其特殊性，它们的"产品"不能拿到国外去，这就要考虑保护国内的基建市场。因此，对这类产业第一层次的利用外资，只应让后进地区进行，用我们的基建市场来换取后进地区经济发展所需要的资金。至于其他地区，外资进入就要有所限制。用层次管理原则，就把这类利用外资从产业政策转入区域政策，这样做才合理。
２．使"以市场换技术"的方针更具体化。在层次管理原则下，第一层次的利用外资不存在市场换技术，而是资源换资金，因此不能让外商产品内销，否则利用外资在宏观上将毫无意义。第二层次的利用外资，是用现有市场换取单项技术，在这方面就要考虑两点：一是让出现有市场的限度，让出太多会危及我国现有企业的生存发展；二是换来技术，固然是利用了国外资源，有助于我国引进外资企业的水平提高，但也要考虑对国内技术市场的影响，考虑国内技术开发潜力的发挥，不能把这种交换看成绝对的好事。第三层次的利用外资，是用我国更多的市场来换产业发展的整体技术，我们一方面要看到该产业发展今后所需要的市场，一方面要看外商带来的技术在世界同类产业中的先进程度如何。如果这套技术在世界上已落后，只对我国才先进，那么我们让出的市场只能限于该产业赶上来的时间之内。我们必须考虑避免我国产业永远跟在人家屁股后面前进的窘境。离开层次管理原则，以市场换技术就是一个模糊的规定。
３．改进外商投资的审批制度。对外商投资的审批，除了按照规定予以批准或不批准之外，还应确定投资项目属于哪一个层次，不同层次适用于不同的政策规定。各级地方政府要在建立联合审批制、项目责任制、统筹协调制当中，增加层次管理原则。首先要确定利用外资层次的标准，如技术水平、所属产业、项目的经济效益……，由这些标准来综合判断属于哪个层次的利用外资。有外资的报批项目都要进行层次评估。其次要拟定产业发展计划，为可属于第三层次的外资项目划定范围。计划中的战略产业、支柱产业要附加有技术标准。其三是制定本地企业的技术改造计划，可纳入技术改造计划中的外资项目显然属于第二层次的利用外资。
利用外资这项交易，对我国经济发展的全局与长远，是会带来风险的。我们应该重视健全完善象层次管理原则一类的管理方法，努力提高利用外资的效益与减少其副作用。 （1999年）
