李欣广
摘要：从外商直接投资，即引进国外生产资本的角度，探讨扩大开放与维护国家经济安全是与引进外资工作从追求数量型转变为追求质量型、与本国积极开展国际竞争相联系的。任何市场经济国家在打开国门之后都需要对引进外资有战略防范。对国家经济安全的威胁因素来自引资中的每一种消极现象，但只有与引进外资工作的发展有正相关的联系的现象才具有危及我国经济安全的现实性。本文探讨的是外资进入危及我国产业发展目标的实现，妨碍我国工业化升级的问题。这个问题发生在扩大开放条件下，中国产业中方外方资本交织，外商品牌大量进入，外商企业产品越来越多占有中国市场份额等这些情况中。但这些情况是否到危及我国产业发展目标实现的地步，不取决于外资进入的多少及其在华势力的强弱，而是要看对产业的综合效应。
当外商对在华企业的控股、外资品牌在华的支配地位、外企产品对中国市场份额的大量占有引起严重不良的产业效应时，就产生了对国家经济安全的威胁。
本文选择外商直接投资，即引进国外生产资本的角度，来论述扩大对外开放与维护国家经济安全关系的问题。以下所提到的引进外资，均指外商直接投资。
一、探讨引进外资与维护国家安全两者关系的认识前提
对外开放中处于最重要地位的是引进外资。我们所讨论的课题：扩大对外开放与维护国家经济安全的关系，主要就是引进外资与维护国家经济安全的关系。对这个问题的探讨是存在着误区的。一种认识是简单地认为对外开放或者说引进外资过头了，要避免国家经济安全受到威胁就不能扩大开放。另一种认识是仍然把对引进外资的肯定当作人们思想解不解放的标志，不去正视客观出现的消极现象并深入研究，甚至认为在引进外资方面不存在国家经济安全的问题。
为了排除对探讨引进外资与维护国家经济安全关系问题的干扰，本文必须在开始就在思想方法上确立基本的认识基础。
１、对引进外资，当前主要不是思想解放不解放的问题，而是我们对这项工作做得成效如何的问题。我国引进外资发展经济早已走过了它的初期阶段，成绩确实显著，问题也在积累，局面十分复杂，管理愈益重要。我们只能沿着扩大开放的方向前进而不是后退，所谓前进就是要使引进外资从追求数量型到追求质量型。不看到我国对外开放的新需要，思维还停留在开放初期的认识上，这是不识时务。引进外资本来就发生着双重影响，也就有两种可能性。消极的效应积累起来，就可能危及国家经济安全；如果我们能够力争更多的积极效应，就可以促进中国更快的发展。
２、在对外开放的国策已定之后，每桩具体的引进外资都是一种交易，都是市场行为；我们利用外资，外资也利用我们，问题在于交易划不划算。判断交易效果的标准也不是简单的，要研究、探讨并作出理论概括。中方在引进外资方面屡屡吃亏是客观事实，这里有客观与主观原因，但本质上是国际竞争中各国在实力、水平与素质方面的较量。随着对外开放的扩大，引进外资的积极效应与消极效应都在增加，维护国家经济安全问题实际上是更突出了。这正是事物发展的辩证法。
３、引进外资也同时引进了国际性的市场竞争。我国的市场经济尚未成熟成型，国有经济内部许多体制问题还未完全解决，中方企业的竞争条件（特别是机制上）还不公平，市场失灵的现象屡见不鲜，"劣币驱逐良币"的反常竞争结果经常发生。为此，对于外资进入我国后出现冲击民族工业的现象，作为"市场竞争的正常情况"而漠然视之甚至大为欢迎，至少是一种天真的态度。对人家在战术上利用中国市场的缺陷，在战略上取得支配权的垄断，我们必须防一手。战略防范是任何市场经济国家在打开国门之后都需要的经济行为。
只有在上述认识基础上，才能深入探讨有关国家经济安全的问题。
二、引进外资中对国家经济安全造成危害的标准判断
从对外开放一开始，虽然在理论上未提出国家经济安全的题目，但在政策制订中是作为潜意识起作用的。外国资本进入怎样算是对国家经济安全造成危害？它的判断标准是什么？这一答案可以从政策的防范目标来分析。其一，国家经济命脉受外国资本控制，为此，关系国计民生的重大项目不能引进外资。其二，民族工业受到严重冲击，造成厂家关闭，税收锐减，失业增多。为此，在引进外资中就要保护国内市场，主要对策是规定外资企业的外销比例。其三，国家金融秩序受外资企业的经济行为干扰，出现失控或混乱。
上述标准，现在基本适用，但是，由于情况更复杂了，有的内容要重新认识，有的情况在这些标准中还未得到反映。我们要看到在扩大对外开放的大背景下，一方面，我国市场体系与外部市场体系的联系更深、更加多方面；另一方面，资本国际化与生产国际化的趋势日趋强烈，国内市场与国际市场在逐步沟通，更多企业的产权所有者来自各个国家。因此，简单地从国民经济的某些部门，民族工业所受冲击程度的角度，就难以深入认识有关国家经济安全这个复杂问题了，我们要有新的视野来看这个问题。
从逻辑上说，引进外资的每一种消极效应如果得不到克服，都有可能发展成为对国家经济安全的威胁因素。例如，中外交易不当，引起国有资产流失，流失严重就会动摇国民经济的所有制基础；外资企业在我国境内的不法活动与不正当竞争会扰乱我国的经济秩序；外商投资中不合理的区域分布会加大区域发展的不平衡，有碍经济稳定发展；外商投资会与我国企业发展争夺各种资源（人才、资金、原材料等），有可能严重影响国内经济的发展；外商投资企业对我国环境的污染如果过于严重，就会破坏我国经济的可持续发展的环境基础，等等。然而，以上列举的都是可能性。因为这些现象并未与引进外资工作的发展有正相关的联系，难以普遍性发生，在政府对外资的一般性管理之下容易得到制止，危及我国经济安全的现实性还不存在。我们要集中眼光于那些与引进外资工作的发展有正相关联系的事情上。
发生在金融与产业方面的消极效应是需要特别提起注意的。一是外资进入后危及我国经济稳定的情况，这种情况发生在投机性外资借助直接投资进入我国市场。外商若以直接投资形式进入，用于房地产、证券、期货的投资经营；或者以三资企业为基地，引入以套利为目的的短期投机。如果调节失控，投机资本规模过大，就会助长通货膨胀与"泡沫经济"现象，埋下引发经济危机的隐患。这方面的判定与防范，主要是金融操作的问题，理论界对此争议不大，本文在此不予展开。
二是外资进入危及我国产业发展目标的实现，妨碍我国工业化升级。这是我们所要探讨的涉及国家经济安全的最重要的问题。
在扩大对外开放的条件下，这些情况是很可能发生的：⑴，中国的产业进一步呈现生产国际化趋势，中方资本与外方资本交织，投资份额是出于出资者的选择。中国某些行业的企业由外商独资或控股较多。⑵，在大量引进外资外技的时候，外商品牌大量进入我国，包括部分只能存在于合资合作期的外国商品品牌。⑶，外商企业的产品越来越多地占有中国市场份额。出现上述情况，并不必然导致危及我国产业发展目标的实现。一者，不要简单地从外商对在华企业的控股份量来判断，关键是看外资是否在该行业形成垄断地位，整个行业发展对中方资本的增殖作用。二者，不要简单地从外商品牌在华的多寡来判断。关键是看能否把中方企业的生产带动起来并积累创建中国商品品牌的能力。三者，不要简单地从外商企业的产品占有中国市场份额的多少来判断。市场的总量取决于需求，如果外企产品能引致需求，即使它现在占有市场份额较大，也不能说中国企业的产品就难以立足，这还要看市场本身是否在扩展。总之，外商进入是否到危及我国产业发展目标实现的地步，不取决于外资进入的多少及其在华势力的强弱，而是要看对产业的综合效应。
当外商对在华企业的控股、外资品牌在华的支配地位、外企产品对中国市场份额的大量占有引起严重不良的产业效应时，就产生了对国家经济安全的威胁。这样的产业效应体现在这几个方面：
１、占更大比重的外商独资或控股企业服从于跨国公司母公司的世界战略，与中国政府的产业发展战略相对立，从而使我国产业发展战略的实施失去依托力量。中国的产业发展战略是与工业化升级相联系的。为了跟上世界经济技术发展的大趋势，我们必须大力发展高新技术产业，即知识密集型产业；必须运用高新技术改造与发展重化工业，建立国家工业化的雄厚基础；必须在机电产品生产上具备较强的国际竞争力。但是，当我国越来越多的大型企业、骨干企业为跨国公司支配以后，就不会服从于上述战略，也不接受政府的诱导。他们很可能致力于把中国变成跨国集团庞大的加工基地，使中国现有的生产能力、劳动资源与技术力量为他所用。两者对立的战略如不相吻合，中国政府的产业发展战略目标又靠谁来贯彻？
２、作为战略发展目标的产业所依托的技术资源与人才资源得不到培育发展。在战略性产业当中，中方的合资伙伴基本上是西方跨国公司。当我国越来越多的大型企业、骨干企业为跨国公司支配以后，一个保守的、不想在技术上争取世界先进水平的经营方针就会在这些企业确立。外方管理者往往取消产品开发计划与相应的条件，迫使合资企业不断地向母公司引进技术，并在技术上与其保持１０～１５年的差距。在企业中担任技术工作的中方人员也只能"运用"技术而不是"创造"技术，他们得不到作为世界先进水平的专业培养与锻炼。在这种状态下，中国的战略目标产业要发展所需要的知识资产去何处寻找？
３、作为战略发展目标的产业将失去未来市场占领机会。未来市场，是一国新兴产业与有前景的产品生产得以发展壮大的基本条件。如果在引进外资当中交易不当，轻易丢掉自己的产品名牌；或者只看到从外企产品中得到现有需求的满足，缺少对未来市场上竞争的预测，那就可能失去未来市场占领机会。今后我国自己的新兴产业有能力从技术上发展起来了，自己开发的新产品能投产了，但是很可能由于市场都被外企产品牢牢占住，这些新产业、新产品都将瘁死于摇篮中。中国战略目标产业的发展又靠什么市场条件来实现？
这几个方面，都是外资进入危及我国产业发展目标实现的表现。比起"危及我国经济稳定"来说，来得不那么突然，不那么显著，但会从根本上危害我国经济发展。
三、扩大开放中发生危及国家经济安全的条件
造成上述情况是在两个条件配合下才得以发生的。
一是我国过多的企业为了摆脱资金上、技术上的困难现状，没有合理的条件作为补偿就把支配权让给外商，使跨国公司获得低成本的企业经济支配权。从表面看来，外商投资企业成了工业上提供新产品、提供技术人才就业岗位、提供上缴赋税的主导力量，不影响当地经济发展。实际上，我国过去为产业发展付出的代价得不到应有的补偿，今后的产业发展必定大受影响。而且，低成本获得企业经济支配权，将刺激外商不顾市场约束尽力对中方企业收购或控股，把中方企业作为实现自己经营意图的廉价工具。一些外资公司控制中方企业不图投资回报，只想让它成为自己原有公司的配角，就是因为这笔投资太便宜。
二是我们作为发展中国家，现有经济资源难以靠单纯的市场机制组合成世界先进产业特征的结构。国家的产业发展战略就是弥补这个不足的。然而，外国资本只愿意服从市场机制，不会自动服从东道国产业发展战略。如果东道国经济基础发达，凭市场机制可以使外资自动追求产业结构升级，那就不会有妨碍东道国产业发展战略目标实现的问题。但是发展中国家的经济基础却没那么发达。这样，外国公司一旦对东道国的国民经济起举足轻重的影响，就会成为东道国产业发展战略实施的异己力量。
如果不是让跨国公司低成本获得企业经济支配权，如果我们不是发展中国家，只要有一个因素不存在，这方面危害国家经济安全的情况就不会轻易产生。
四、在扩大开放条件下维护国家经济安全的对策
我国已连续四年成为世界吸引外资第二大国。截至１９９７年底，中国累计批准外商投资企业３０多万家，合同外资金额达５２００亿美元，实际利用外资２２００亿美元。① 今后，中国工业化发展要保持较高速度的势头，一大批骨干工程要建设，大量企业、特别是国有企业要进行技术改造，新兴产业要尽快发展，传统产业要大规模更新。这种基础与前景，向我们昭示了四点：①我国仍然需要积极引进外资，并且有着让外商参与中国发展、进行多方面合作的机会。②我国由于引进外资而影响国家经济安全的风险将更大。③我们已有引进外资工作中的大量经验教训可总结，关键在于有正常的心态与思想方法。④我们扩大开放、引进外资的选择余地会更大，不是只有低价出让企业支配权才能引进外资。
为了在扩大开放条件下能确实维护国家经济安全，我们需要有广泛的间接对策，也要有针对性强的直接对策。限于篇幅，本文对有关增强民族工业竞争力的间接对策存而不论，仅在此提出若干直接对策。
１、建立引进外资方面的国家风险理论，特别是关于外商直接投资条件下的本国产业发展风险理论。在理论的指导下形成政策与法规，形成高校教材，形成维护国家经济安全的思想意识与实际管理力量。该理论应该阐明：在外资进入中所存在的各种资源与市场的交换有哪些经济效应；东道国利用外资的成绩与代价应如何定性与定量描述；现期利益换取未来利益的动态、过程与对比；引进外资的资源利用效应、市场效应、宏观经济效应；外商投资行为及影响；消极效应转化为危机的条件；国家对引进外资的产业风险管理，等等。在国家社会科学研究基金项目中，应列上建立该理论的课题。这是对付危及国家经济安全风险的一项基础性工作。
２、强化交易条件的管理，尽量消除外商以低成本来取得经济支配权。在这方面我们应考虑：①中外双方合资办企业，中方的产品品牌咋办？对于名牌，中方企业无权放弃，放弃就被视为违反公平交易规定，外经部门在合资审批中不能予以批准。对非名牌，也要有代价地放弃。哪些商标属于名牌，哪些属于非名牌，至少由省级商会或同业公会来认定。②外商兼并、收购中方企业，或者购买企业股份股权达到控股线，要承担原有企业的政策性负担，作为代价的一部分，这项产权交易方才达到公平而生效。③在合资当中，双方出资的非现金形式资产都要正确评估，避免外方资产高估、中方资产低估。总之，这方面的管理搞好，外商取得中国企业的经济支配权就将付出合理的代价，市场门坎就会起作用，我方得到的财力将对产业发展起支持作用。这就有利于消除危及我国产业发展目标实现的因素。
３、外商必须在交易合同的约束下行使控制权。外商取得合资企业的控股权，可以自主作出企业的经营决策，但这种权利必须在法律与合同的约束下行使。特别是合同，它专门针对"这一项"交易，可以更有效地抑制对中国产业发展根本利益的损害。例如，中方大企业与外商合资时，必须在合同中具体规定：企业应具有新技术产品开发能力，保留与重组产品设计开发机构，外商承担滚动转让技术的条件。不执行上述条款，按违约处理。这项决策，是用于对付进入中国生产领域的外资有意抑制我国技术资源与人才资源的培育的。
４、作为发展中国家，中国政府要在国际投资领域建立适度的新型保护政策。可以在适用于国内外的"产权交易法"当中，设立有关条款，规定在各种形式的产权交易中，经认定属于战略性发展目标产业的大中型公有制企业（包括国有制企业与公有法人控股的股份制企业），限由本国经济当事人控股。但承诺服从中国政府产业发展战略目标的外商，可作为特例获得例外批准。这样做，是为了消除外商利用已取得的经济支配权，来贯彻它的母公司的世界战略，妨碍中国政府的发展战略。
５、保证中国市场上的公平竞争局面。为发展市场经济，我们不让中国的哪个企业处于垄断地位，也不能让外资企业处于垄断地位。在我国的"反垄断法"当中，应该这样规定：外商投资企业在新兴的高科技产业内不得占有垄断市场的地位。具体规定，这类企业在经营了一定的期限之后（如四年），在我国境内的产品销售额欲超过一定的市场份额，必须经过有关主管部门批准；未获批准必须限售。这一措施，是为了保证在我国境内的目标产业能在公平竞争的大环境下得到发展，而不是受制于外国的母公司。
以上对策建议，主要起启迪作用。只要我们在积极对外开放当中有防范意识，密切分析开放与发展的动向，善于借鉴各国的经验，一套有效的保障国家经济安全管理体系就可以逐步建立起来。（1999年）
注释：① 《经贸时代报》１９９８年３月２７日第１版
