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| 城市应急联动的成功典范 ——记南宁市城市应急联动中心 |
| www.GX.xinhuanet.com 2007年05月24日 17:00:47 来源：通信世界报 |
楔子 本文是特应《通信世界报》之邀，在参观、调研和学习了南宁市应急联动中心之后的感受。实际上到南宁市视察、参观、考察和调研的领导、部门和单位很多，他们对南宁市应急联动中心的了解和认识肯定都比作者要深刻的多，作者仅是一孔之见。尽管南宁市的应急联动系统的建设和运行并不是唯一的模式，或者是最佳的模式，但是南宁市毕竟是我国第一个“吃”城市应急联动中心“螃蟹”的城市，而且已经比较成功地运行了好几年。它为我国城市公共应急救助体系的改革提供了借鉴和典范作用。 一、概况 南宁市城市应急联动系统是我国第一套城市应急联动系统，它于２００１年１１月１１日投入试运行；２００２年４月系统正式运行；同年５月１日按照南宁市人民政府颁布的《南宁市社会应急联动规定（试行）》执行；２００４年１２月系统经国家发改委批准，由广西自治区发改委和南宁市政府组织专家组进行评估和验收，并通过。 南宁市城市应急联动系统总的设想是：通过系统集成应能做到“统一接警、资源共享、统一处警、快速反应、联合行动”。从现在来看这些要求都已经实现了。南宁市城市应急联动系统为公安、消防、交警、急救等应急处置机构提供通信与信息保障，全市的报警与求助电话在联动中心进行统一接警和统一处警。遇紧急、突发、特殊事件，城市应急联动中心即成为城市统一的协调、信息的收集与分析、和指挥调度中心。 南宁市城市应急联动系统一期工程投资１．６８亿元，利用集成的数字化、网络化技术，通过整合１１０报警服务台、１１９火警台、１２０急救中心、１２２交通事故报警台，将应急救助纳入统一的指挥调度系统，实现了跨部门、跨警区以及不同警种之间的资源共享，统一指挥协调。市民只要拨打上述任一特服号码，便可得到快捷、准确的紧急救助服务。１１０、１２２、１１９、１２０均为免费拨打的电话号码。并为以后实现统一特服号码作好了准备。 该系统的二期工程是将政府各部门分散的、以１２３为特服号的服务系统资源和业务（如：法律援助１２３４８，旅游投诉热线、物价投诉１２３５８，环保投诉１２３６９等），整合为统一的１２３４５市长公开电话，为政府搭建了统一的平台，用于处置市民所有非紧急求助并提供政府公共信息服务，目前大部分已经实现。 系统的第三期工程是建设重大灾害（难）联动平台，将防洪、防震、防空、护林防火等纳入该系统，为南宁市提供一套应对涉及面广、持续时间长、社会经济影响重大的重大灾害事件应急联动指挥系统，现在防汛防洪系统已经建立。 通过一、二、三期工程，将搭建起由应对一般性紧急事件的应急联动平台、应对重大灾害（难）性事件的重大灾害（难）应急联动平台、以及满足群众各种非紧急救助需要的公共信息服务平台共同组成的较完善的城市应急联动和社会综合服务系统。 两年多的运行证实了南宁市应急联动系统具有卓越的效能： １． 提高紧急救助的效率 （１）系统响应时间得到提高，大大高于相关行业标准； （２）综合应急能力全面提高，借助于应急联动系统的统一协调指挥功能，可以使求救者同时获得所需要的公安、消防、医疗等全方位的救助； （３）残疾人、危重病人和儿童得到及时救助，即使求救者不具备语言表达能力，地理信息系统也可以将求助报警电话的位置准确显示在电子地图上。 ２． 系统的建立产生了明显的规模效益 系统建立前，１１０、１１９、１２０、１２２四个报警服务台，每天总共只能接听报警求助电话８００个左右。系统启用后，日均受理报警求助电话５０００多个，最多时达７０００多个，处理能力提高５倍以上。 ３． 改善政府服务 系统的建立进一步密切了政府与市民的关系，不仅有效地改进了紧急救助服务，同时也提高了政府处理非紧急求助事务的水平。 ４． 节约资源 系统建设整合了公安、消防、急救、电信等多部门、多方面、多层次的资源，有效的避免了重复建设，节约了资金；还节约了国家用于应急救助和公共服务方面的号码、频率资源。 ５． 方便市民 南宁市成为全国第一个具备使用一个统一报警特服号码条件的城市。 二、运行模式 南宁市政府借鉴国外城市模式和结合我国国情以及南宁市情况，组建了“政府主导”模式的城市应急联动体系。即建立了由市政府直接领导的、具有统一指挥协调公安、消防、医疗救护等部门功能的南宁市应急联动中心，这样为技术革新提供了体制保障。新体制打破了条块分割、部门“信息孤岛”的制约，强化了政府的社会管理和公共服务职能，提高了城市应对紧急突发事件的能力。这一点确与目前国内大多数城市以公安部门为主导的应急救助模式是不同的。 南宁市政府专门成立一个城市应急联动中心（ＣＥＲＣ 即Ｃｉｔｙ Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ Ｒｅｓｐｏｎｓｅ Ｓｙｓｔｅｍ的缩写），它是一个独立的政府机构（事业单位编制），直属市政府领导。中心内设有警务、技术、市场开发、行政等部门。警务处主要负责对治安、交通、医疗、火灾和其他突发事件报警的受理和处置工作；技术处负责对联动中心有线、无线、计算机等设备的维护、数据的更新，操作技能培训和应用开发等技术工作；市场开发处主要负责吸收、消化和引进国外先进技术，进行后期二次开发和成果推广工作；行政处主要负责党、政、团、外宣联络，办公文秘和保卫等。中心主任和副主任均由市政府任命。接线员采取社会招聘，处警人员主要由公安、交通、消防等联动部门派驻，集中办公，接受中心和原单位双重领导。 可以说，南宁市城市应急联动系统的建设对我国公共应急救助体系的发展和进步产生了一定的推动作用。在这个系统的基础上，南宁市还承担了国家“十五”科技攻关“城市公共安全综合试点”课题及国家科技部、国家质监总局“城市公共安全防护体系－重要技术标准研究”课题；还获得了信息产业部电子信息产业发展基金的支持。南宁市“政府主导”应急联动的模式虽然不是唯一的，但它确为我国城市公共应急救助体系的改革进行了有益的探索。 三、系统构成和系统功能 南宁市应急联动系统在中国首次利用Ｃ４Ｉ（计算机、指挥、控制、通信、信息）集成技术，对计算机骨干网络系统、计算机电话集成系统（ＣＴＩ）、集群指挥调度通信系统、无线数据传输系统、计算机辅助指挥调度系统（ＣＡＤ）、全球卫星定位系统（ＧＰＳ）、数字录音系统、６０方会议系统、视频图像传输与数字监控系统、基于ＧＩＳ的数据库等１５个子系统进行了集成，建立了统一的应急指挥调度平台。在引进、吸收和消化国外先进技术和管理经验的过程中，进行了结合城市特点的创新，并制作了一批有自主知识产权的软件。主要部件和子系统介绍如下： １． 有线通信 与电信公司之间的传输路有三级备份方案，包括分别来自两个交换局的数字中继和多条普通模拟中继线；话务的自动分配（ＡＣＤ）；通过ＣＴＩ实现计算机与交换机的一体化；６０方电话会议；与其它新的电信公司互联的接口扩容能力预留设计；通过专线与电信公司名址库进行交互。 ２． 计算机辅助接警调度 自动主叫号码和地址识别；计算机引导、辅助接警员进行询问和录入；案事件记录的生成和管理；地理信息系统与计算机辅助调度软件（ＣＡＤ）的一体化；地理信息系统直观反映事件地点和相关信息；地图的平滑缩放和漫游； 自动测距和最佳路线；重复报警的判断和过滤；信息查询；电子预案管理；可调用资源的管理；自动录音与查询、回放；６０方会议电话；无线调度台；ＣＡＤ软件与无线数传应用软件、车辆自动定位（ＡＶＬＳ）、图像、数据库查询的集成；统计和报表。 ３． 集群指挥调度通信系统（８００ＭＨｚ Ｓｍａｒｔｚｏｎｅ模拟集群通信系统） 覆盖南宁市区和两县一郊；呼叫功能：紧急呼叫、组呼、个呼、呼叫提示、电话、动态重组、通话组合并、ＰＴＴ ＩＤ等；８００ＭＨｚ、４００ＭＨｚ、３５０ＭＨｚ系统的互联互通；可以与ＣＡＤ电子预案配合的“风暴计划”；集系统各种指挥功能的中央指挥控制台；逐级弱化的高可靠性设计；１９．２ｋｂｓ无线移动数据传输；通过车载警用计算机，实现实时数据库查询、车辆自动定位（ＡＶＬＳ）、与ＣＡＤ软件之间的案事件传递、现场处理回复、图片传输、短信息等功能；车载机动通信车；无人职守基站的集中监控。 ４． 信息网络 千兆交换机；高可靠的网络拓扑和冗余设计；数据库集成与共享（人口信息、车辆档案、驾驶证档案、医疗信息、地理信息、案事件）；与金盾网互联；对网络性能、状态、应用软件的实时监控。 ５． 紧急状态指挥室 独立的大屏幕和控制器；无线指挥；有线调度；信息查询；会议电话；计算机辅助调度功能。 ６． 图像 通信车进行现场实时图像传送；两个互联集成的大屏幕图像显示墙；图像源：城市各路口的监控摄像头、卫星图像车回传的图像、无线机动通信车回传的静态图片、电子地图、电视等。 ７． 中心安全 安全广播；电视监控与报警；特殊消防；门禁，身份识别与管理；大楼防震、防暴设计。 ８． 电源 多级别灾难备份，包括独立的多回路高压供电、３０分钟ＵＰＳ供中心所有系统设备和８００ＫＷ燃油发电机组。 四、几点体会 在调研过程中，作者对建设应急联动中心有一些体会，简要归纳如下： １．“城市应急联动”是一个综合各种技术、集成度高的“量体裁衣”的工程，必须充分考虑到城市发展的现状、市情，进行精心设计。 ２．“城市应急联动”是一个实战性非常强的工程，整体方案必须紧紧围绕“快速反应”这一实战目标，并且还要把前瞻性与可操作性相结合起来。 ３． 必须对联动工程的范围进行科学的界定，“大社会、小政府”，切忌大包大揽，有三个方面值得注意： （１）准确定位：联动中心主要是为个联动部门提供通信与信息保障，不替代各专业部门的职能； （２）信息整合是“联动”的关键，而不是所有信息资源的大集成。大而全不好，影响系统的运行效率，不便于信息的维护和管理。一般只将与“应急”有关的信息资源进行集成，讲究“足够”和“合理”； （３）“组织的整合”也是联合行动的基础，但系统建设只考虑联动与主题（应急与灾害事件的处置、公共应急救助）紧密相关的单位； ４．“联动”就是“协调”，而往往“协调”就是“扯皮”。所以，繁琐的协调工作将贯穿项目的始终，项目的成功建设需要： （１）强有力的项目领导小组，负责项目的协调和推动工作； （２）科学的、得以验证的大型复杂项目管理方法论； （３）强有力的、信誉良好的合作伙伴。 ５．在建设上应“因地制宜、因时制宜”。例如移动指挥调度系统采用数字集群移动通信系统当然是最佳的方案，但在几年前，ＴＥＴＲＡ数字集群通信系统还不够成熟，而且当时信息产业部还没有正式发布《数字集群移动通信系统体制》的电子行业标准，因此当时选用Ｓｍａｒｔｚｏｎｅ模拟集群通信系统应该说是完全正确的。因为Ｓｍａｒｔｚｏｎｅ系统还是比较先进的，实际上到目前来看也并不算落后，更不能说它已是过时的系统，而且运行得很好。只是有一些如频率利用率、传输数据等功能比不上数字集群通信系统，当然模拟向数字发展是必然趋势。另外，南宁市政府与摩托罗拉公司的合作也是成功的，应该说摩托罗拉公司在应急联动系统方面的生产和建设已具有丰富的成功经验，如果那时一味强调保密，不准与国外厂商合作，而国内当时还没有有经验的合作伙伴，那么恐怕到现在这个网还建不起来，至少要拖后时间。实际上，城市应急联动是一个为老百姓服务的系统，不是一个纯军事系统。因此，在专家评审和验收会上，这两个做法都得到了专家们的认可。 为了明确社会应急联动中心和政府各职能部门在处置各类突发事件中的职责，南宁市政府已于２００２年４月颁布了《南宁市社会应急联动规定（试行）》。规定是在征得各有关部门同意后，作为地方性规章来加以执行的，它明确了全市联动工作的原则，社会应急联动中心的职责和权限，联动程序和对有关部门的具体要求，以及监督和责任追究制度等。应急联动中心还邀请一些专业人士，成立了一个小组，就相应的法规和管理细则进行研究，以完善并建立相应的规则和法规保障环境。 （作者郑祖辉为中国电子学会通信学分会常务副主任兼秘书长、集群通信专家委员会主任、集群通信应用与发展论坛秘书长）
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