引言
　　公共管理理论认为，市场在提供公共产品，解决其外部性方面有其难以克服的缺陷，即存在着市场失灵。当人们转而求助于政府的干预时，又容易发生政府失灵，正是市场失灵与政府失灵的同时存在，使非政府公共组织得到了广阔的发展空间 [1]。由于非政府公共组织发挥着政府、市场不可替代的作用，因此政府的职能正在被重新认识和定位。在公共服务领域，政府独占的份额越来越小，具有竞争性的领域在不断扩大，政府已不再是公共服务的唯一提供者，政府与民间的合作日益增多，民间的力量在国家和社会治理中发挥着越来越重要的作用。目前，各种社会中介组织在西方各国迅猛发展，数量繁多、形式多样、功能发达、覆盖面广、渗透性强的社会中介组织已成为成熟的市场经济体制的重要组成部分。这些社会中介组织在作为间接的宏观调控者的政府，与身为市场中的自由竞争者的企业之间，进行沟通协调，承上启下，起到了政府功能的放大效应，使宏观的政府管理措施在微观的企业层次得以贯彻。非政府公共组织在公共管理领域的异军突起，表明了政府对社会的管理正在向社会自治关系模式转变，这被美国著名学者奥斯特罗姆视为“人类文明的持久的创造潜力” [2]，也是公共管理的长远发展趋势。
　　在交通运输领域，随着我国经济市场化改革的不断深入以及经济全球化的挑战，必然要求政府由“全能政府”转变为“有限政府”，将许多不该管的职能还权于社会。同时，企业也迫切需要像行业协会这样的代表全行业利益的中立组织，真实、客观地反映他们的呼声。特别是我国加入WTO后，这种需要更加强烈。目前，非政府公共组织中的道路运输协会已成为运输市场经济体系中的基本主体之一。通过行业协会保护本行业利益，提高本行业竞争力也是符合WTO原则的。道路运输协会的成立与发展，是交通运输行业实行改革开放与国际接轨的具体步骤，同时也标志着政府交通主管部门对交通行业的管理进入到政府监督与行业自律并重的新阶段。道路运输协会在转变政府职能，规范运输市场，自我约束，加强交流上正发挥着不可替代的重要作用。本文将通过对济宁市道路运输协会的职能再造研究，深入探讨在新形势下道路运输协会作为非政府公共组织如何转变职能，加强自身建设，从而在培育道路运输市场体系中更好地发挥作用。
1 相关概念界定与理论依据
1.1 相关概念界定
1.1.1 关于非政府公共组织的有关概念界定
　　企业、政府和非政府公共组织构成现代社会的三个主要部门 [3]。非政府公共组织无论在全球社会还是国家和城乡社区，都日益发挥着不可替代的作用。非政府公共组织作为公共管理的一个有机的组成部分，指的是：非政府公共组织动员和利用各种资源，处理公共事务，提供公共服务，协调公共关系并解决非政府公共部门所面临的各种问题的过程。其主要内容包括三个方面：非政府公共事务和公共服务、非营利组织的运作管理、非政府规制及其政策机制。
　　非政府公共组织是英文Non-Government Organizations的意译，英文缩写为NGO。除非政府公共组织外，还有一系列名称用以描述这一类组织，如：“非营利组织”、“第三部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“社会团体”、“民间自愿组织” [4]等等。非政府组织在不同的国家有不同的含义，在西欧和北美指活跃在国际舞台上的非营利组织，在东欧和俄罗斯指所有慈善和非营利组织，在第三世界则指以促进发展为目的的民间组织。
　　非政府公共部门是由各种形式的非营利组织构成的体系，其中包括各种非营利的基金组织及公益信托机构、行业协会、社会福利组织、社区服务组织、志愿者组织以及形形色色的社会团体，还包括大量正在转型的事业单位。非营利组织与政府同属公共部门，具有共同的价值理念和互补的社会治理功能。随着社会的发展与进步，有越来越多的公共事务与公共服务需要由非政府公共组织来提供。
　　目前，学术界关于“非政府公共组织”的定义并没有达成共识，从我国情况来看，非政府公共组织就是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性 [5]。
　　根据美国约翰－霍普金斯大学莱斯特.萨拉蒙（Lester M.Salamon）教授的定义，非政府组织(NGO)一般具有以下七个属性：（1）组织性（formal organization），即有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员；（2）民间性（non-governmental），又称非政府性，指它不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；（3）非营利性（non-profit-distributing），指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；（4）自治性（self-governing），指有独立的决策与执行能力，能够进行自我管理；（5）志愿性（voluntary），指成员的参加，特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加；（6）非政治性（non-political），指不是政党组织，不参加大选等政治活动；（7）非宗教性（non-religious），指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动 [6]。
1.1.2 关于行业协会的有关概念界定
　　行业协会，英文为“Trade Promotion Association”，有时也称为“Trade Ass- ociation”、“Business Association”、“Employer Association”等，是发达市场经济国家普遍存在的一种旨在促进行业发展、规范行业秩序的社会经济组织形式。
　　不同国家对行业协会有着不同的定义。日本经济界认为，行业协会是指“事业者以增进共同利益为主要目的而组织的事业者的结合或联合”。美国认为行业协会是“一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体。英国关于行业协会的权威性定义是：“由独立的经营单位组成，保护和增进全体成员既定利益的非营利性组织”。我国目前较为普遍的观点认为行业协会是“以同行业企业为主体，在自愿基础上为增进共同利益而组织起来的社会经济团体。贾西津等人认为：行业协会是一种主要由会员自发成立的会员制的、在市场中开展活动的、以行业为标识的、非营利性的、非政府的、互益性的社会组织，换言之，行业协会是一种具有自发性、市场性、行业性、会员性、非营利性、非政府性和互益性的社会组织 [7]。
　　因此，行业协会不同于企业，也不是政府机构和事业单位，具有利他性，代表行业整体的利益，但又不是慈善机构和社会福利机构，它不等同于工会，不是政党，也不是宗教组织。其特点：第一、都是非营利性组织。第二、其宗旨是维护行业利益。从这些可以看出，行业协会是一种典型的非政府公共组织。
　　国外学者对行业协会的研究主要来自社会学家、政治学家、管理学家和经济学家，研究角度包括应用博弈论工具对古老的“基尔特” [8]等行业组织之生发衰变进行分析，阐发其对中世纪海外商业扩张的积极作用（Greif,1993,1994）；用Z理论研究中小企业的产业集群（William G.Ouchi,1981）；用交易成本理论分析行业协会行为；把行业协会组织视为并列于市场、企业、国家、非正式网络或门阀的第五种经济制度或社会秩序，并一道参与对资本主义经济的治理（Streeck, Schmitter 和 Hollingsworth 等,1985,1994） [9]。
　　新中国成立后的相当一个时期内（1956～1978年），行业协会处于几乎绝迹状态，有关行业协会的研究也就无从谈起。改革开放后，行业协会才又重新出现并逐渐发展，到20世纪80年代末，我国关于行业协会的研究都还处在基础的积累阶段。我国对行业协会的正式研究开始于20世纪90年代初期，主要侧重于行业协会的概念性介绍，并逐步延伸到从经济体制改革和行业管理体制构建的角度出发做一些研究。之后，相关研究逐渐增多，多关注国内外经验和个案、我国行业协会的现状描述、功能探讨、组织分析以及一些政策建议。90年代后期，理论性研究开始增多。
　　关于我国行业协会的生成途径，余晖及其合作者从经济学角度描述中国经济转型过程中行业组织的生发状况后，提出了“体制内”、“体制外”、“体制内外结合”、“法律授权”等四种行业协会产生模式 [10]。行业协会的体制内生成途径是指政府转变职能，由政府行业主管单位组建行业协会，在政府的授权或委托下，承担部分行业管理职能，也就说由政府通过行政手段来建立行业协会 [11]；行业协会的体制外生成途径是指由民营企业自发形成行业协会，以期通过其自律管理和自我服务，求得公平的竞争环境，促进企业的发展。行业协会的体制外生成方式是一种自下而上的自发生成方式，成立的目的主要为了克服原先行业内无序的竞争状态，进行行业自律，营造有序良性的竞争环境，维护行业内企业的共同利益；行业协会的体制内外结合生成途径是指行业协会既是在政府的直接倡导和大力培育，又是在各类相关经济主体自愿加入的基础上产生的生成方式。这种途径产生的行业协会，其生成动力来自政府和行业内的企业两个方面。
　　体制内生成的行业协会组织是通过政府授让权力而取得行政合法性在先，然后在运作过程中有可能逐步扩大其社会合法性。这类协会组织的社会合法性显然不如体制外生成的协会组织。体制外生成的行业协会具有较强的区域性，它是首先具备了广泛的社会合法性，然后才取得行政合法性和法律合法性的。体制内外结合型的行业协会由于同时具备了行政合法性和社会合法性，这类协会组织在建立公平竞争环境、维护经济个体利益和促进区域经济发展中发挥了极大的作用。
　　中国行业协会的种类繁多，以行业覆盖领域为标准，可以分为综合性行业协会、专业性行业协会 [12]。综合性行业协会通常又称为商会，主要特征是跨行业、跨地区、综合性强。专业性行业协会一般是由同行业的工商业者自愿组成的经济团体，它的特点是会员一般来自同一行业、同一地区，但有时也存在跨地区现象；从经济职能来看，行业协会可分为产业性协会、专业技术协会和管理性协会；从地域来看，行业协会既有全国性的，也有区域性、地方性的 [13]。地方性行业协会主要按行业管辖范围而组建。本文所讨论的济宁市道路运输协会属于产业性协会中的地方性协会，是典型的体制内生成的专业性行业协会。
1.1.3　关于职能再造的有关概念界定
　　职能是指人、事物、机构所应有的作用。从人的职能角度讲，系指一定职能的人完成其职务的能力。组织的职能一般包括组织机构所承担的任务，职权作用等内容，是实现组织目标的能力，是组织所拥有的有利于实现其目标的各要素之间的整合，以及可以借助的外部力量的总和 [14]。
　　“再造”一词，依学者米歇尔.汉默（Michael Hammer）所言，是指对于组织过程的彻底再思考及其根本性的巨幅再设计（radical redesign），以促进组织绩效的根本性改善（dramatic improvement）。组织再造 ，乃广义地指涉及任何有关组织文化、任务、结构、程序、运作等层面有意识和有目的的变革（change）、重组（reorganize）、重构（reconstruct）、改革（reform）与创新（reinvent）。组织职能再造，不是简单的组织精简和组织重组，而是对组织的理念、原则、结构、职能、行为等进行大规模的改革，以提高组织的绩效和服务的品质。
　　职能的概念有广义和狭义之分，本文所指的组织职能再造是一个广义概念，它以狭义职能再造为核心，还包括组织机构，人员配备、运行机制等系列要素。
　　国家经贸委1997年印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》和1999年印发的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》中，对行业协会的性质和地位、行业协会的职能及其来源表述为：“行业协会是社会中介组织和自律性行业管理组织，在社会主义市场经济条件下，行业协会应是行业管理的重要方面，是联系政府和企业的桥梁、纽带，在行业内发挥服务、自律、协调、监督的作用。同时，又是政府的参谋和助手。”。康晓光认为行业协会职能包括：代表职能、沟通职能、协调职能、监督职能、公证职能、统计职能、研究职能、狭义的服务职能 [15]。
1.2　有关理论依据
　　非政府公共组织研究兴起于20世纪80年代，由于非政府公共组织在社会经济发展中表现出越来越重要的作用。像“非营利和自愿组织研究协会”（ARNOVA）和“国际第三部门研究会”（ISTR）这样的职业学术研究会吸纳了大量跨学科研究人员，并定期举行国际学术会议。随着非政府公共组织的上升态势，公共管理学、社会学、经济学以及人类学等学科也纷纷介入，大大拓展了研究视野。道路运输协会作为非政府公共组织参与公共管理的理论依据主要有以下几方面:
1.2.1　市场失灵与政府失灵理论
　　西方有关非政府公共组织起源问题的经济学解释以“市场失灵”与“政府失灵”最具代表性与普遍性。市场机制本身具有局限性，现实的市场在其运行中存在着固有的不完善之处，完全靠市场本身是无法实现资源配置和社会福利最优的，比如市场不能有效地提供公共物品和劳务，公共物品的消费具有非竞争性和非排他性，公共物品的提供容易产生“搭便车”现象，导致“市场失灵”(market failure)，从而决定了公共物品只能由政府来提供。市场失灵为政府干预经济活动提供了空间和依据，需要政府来弥补市场的缺陷。
　　但是政府干预也非万能，由政府提供公共物品的做法同样存在局限性，同样存在着政府失灵的可能性。Weisbrod [16]提出的政府失灵理论 (government failure theory)认为，个人在收入、财富、宗教、种族背景和受教育程度等方面的差别导致个人对于公共物品需求的差异；而政府提供公共物品的决策是一种政治性决策，它倾向于反映“中位选民”的偏好，从而留下大量不满意的选民群体，这就产生了对非政府组织作为政府以外的公共物品提供者的需求。用林德布洛姆的话说就是政府“只有粗大的拇指，而无其他手指”。政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。比如对生态环境的保护不力，缺乏保护公平竞争的法律法规和措施，对基础设施、公共产品投资不足，政策工具选择上失当，不能正确运用行政指令性手段等，结果也就不能弥补和纠正市场失灵；另一方面，则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当，比如不合理的限制性规章制度过多过细，公共产品生产的比重过大，公共设施超前过度；对各种政策工具选择及搭配不适当，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作，因此让政府干预成为替代市场的主导力量，其结果会导致“政府失灵”。
　　用“失灵的政府”去干预“失灵的市场”必然是败上加败，使失灵的市场进一步失灵，市场失灵和政府失灵现象的并存需要借助第三方力量来克服，第三部门作为非政府公共部门在克服搭便车行为、官僚机构惰性以及公共权力对市场的无限干预等方面都具有积极意义，因而第三部门成为一种弥补政府失灵和市场失灵的重要力量 [17]。政府失灵理论解释了第三部门作为市场和政府之外的制度形式存在的必要性，说明政府和非政府公共组织在公共物品供给方面的互补关系。
1.2.2　契约失灵理论
　　由于市场机制存在信息不对称问题，消费者和厂商在最初无法达成最优契约；即使达成了契约，也难以防止厂商的机会主义行为，从而产生了 “契约失灵”(con-tract failure)问题。针对这一现象，美国法律经济学家亨利汉斯曼（Henry B.Hansmann,1980） [18]提出了契约失灵理论。
　　汉斯曼从营利性组织的局限性入手来开始对非营利组织的功能需求分析。现有的经济学理论认为，当某些特定的条件满足以后，营利性厂商（profit-seeking firm）会以体现社会效率最大化的数量和价格来提供商品和服务。这些条件中最重要的是，消费者能够不需付出不适当的成本做到：（1）在购买之前，能够对不同厂商的产品和价格做出精确的比较；（2）能够与选定的厂商在商品与服务的价格上达成一致；（3）判断厂商是否遵守了达成的协议，如果没有，可以获得赔偿。在许多情况下，这些条件能够得到适当的满足，但有时候，要么由于购买产品的具体情况，要么由于产品本身的性质，消费者与生产者在关于产品和服务的质量上存在明显的信息不对称，消费者无法准确判断厂商承诺提供的商品和服务，这就使得他们往往在最初不能达成最优的契约，即使契约达成，也很难实施契约。在这种情况下，由营利性的厂商构成的市场竞争只能是无效率的。生产者完全有能力通过提供劣质商品来获得额外的收益。结果消费者的福利蒙受了大量的损失。由于信息不对称，仅仅依靠生产者和消费者之间的契约难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，这就出现了汉斯曼所说的“契约失灵”（contract failure）现象。
　　汉斯曼认为，在再分配约束的慈善（redistributive philanthropies）、提供复杂个人服务、服务的购买者和消费者分离、存在价格歧视和不完全贷款市场、提供公共物品等制度条件下，都会出现合约失灵现象。如果这类商品或服务由非营利组织来提供，生产者的欺诈行为就会少得多。这是因为非营利组织受到了“非分配约束”(non-distribution constraint)。所谓“非分配约束”，是指非营利组织不能把获得的净收入（net earnings）分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等。净收入必须得以保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。
　　在汉斯曼看来，“非分配约束”是非营利组织区别于营利组织的最重要的特征。这个特征使得非营利组织在提供存在信息不对称的商品和服务时，尽管有能力去提高价格或降低产品质量，而且不用担心消费者的报复，但他们仍然不会去损害消费者的利益，因为他们所获得的利润不能参与分配。这在很大程度上抑制了生产者实施机会主义行为的动机，从而维护了消费者的利益。非营利组织的“非分配约束”特征，实际上是在市场上可能出现“契约失灵”情况时，以对生产者的机会主义行为的另一种有力的制度约束。非营利组织是消费者无法通过通常的契约方式来监督生产者（即“契约失灵”）时的一种制度反应。因此第三部门可以有效地解决契约失灵问题。
1.2.3　第三方管理理论
　　这是美国公共政策学者、非营利组织研究专家萨拉蒙提出的理论（Salamon ,1981） [19]。萨拉蒙认为，非营利部门研究中的市场失灵、政府失灵和契约失灵理论在对社会现实进行解释时都存在着某种程度的局限性。因此，重新构建更具有解释力的理论是非常必要的。
在萨拉蒙看来，在政府失灵和合约失灵理论中，志愿部门往往被视为在政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，是由于政府的局限产生的提供公共物品的替代性制度。萨拉蒙认为，这些观点忽略了非营利部门本身的缺陷。志愿部门作为人类服务的提供者也是有着固有的缺陷的，会产生“志愿失灵”（Voluntary failure theory），而政府也可以视为是“志愿失灵”之后的衍生性制度。他引入了“交易成本”（transaction cost）的概念来比较分别由政府和非营利组织来提供公共物品的成本，他认为，利用政府提供公共服务的交易成本会比利用非营利组织高得多。因此，在市场失灵的时候，非营利部门应该作为最初的提供公共服务的制度，只有在非营利部门提供的服务不足的情况下，政府才能进一步发挥作用。因此，政府的介入不是对非营利部门的替代，而是补充。
　　赛拉蒙提出了志愿失灵理论来说明非营利部门的缺陷，进而论证了政府支持志愿部门的必要性。在他看来，非营利组织的这些弱点正好是政府组织的优势。政府能够通过立法获得足够的资源开展福利事业；能够用民主的政治程序来决定资金的使用和提供服务的种类；能够通过赋予民众权利来防止服务提供中的特权和家长式作风等等。但是政府往往由于过度科层化而缺乏对社会需求的即时回应。相比之下，志愿组织比较有弹性，能够根据个人需求的不同提供相应的服务；能够在较小范围内开展服务；能够在服务的提供者之展开竞争等等。正是由于政府和非营利组织在各自组织特征上的互补性，政府出于对服务提供的成本考虑，与非营利组织建立起了合作关系，从而既可以保持较小的政府规模，又能够较好的完成福利提供的责任。
1.2.4　多中心治理理论
　　未来的政府不再是统治的政府，而是治理的政府，这是20世纪90年代以来西方公共行政改革日渐明确的一个方向，也成为与这场改革遥相呼应的新公共管理学研究的重要内容。到目前为止各国学者对治理提出了五种主要观点，即：（1）治理指出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；（2）治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点；(3)治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；(4)治理指行为者网络的自主自治；(5)治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。
多中心治理理论是在公共管理研究领域出现的一种新的理论，其理论的创立者是以奥斯特罗姆夫妇(VincentOstrom and ElinorOstrom)为核心的一批研究者。这一理论的出现，极大丰富了公共管理的知识和方法。与传统的治理理论相比，多中心治理有如下明显的三个优点:多种选择、减少搭便车行为以及更合理的决策。“多中心治理结构为公民提供机会组建许多个治理当局 [20]。”由于多中心服务和治理体制存在，使得每个人能够同时在几个政府单位中保存着公民身份，获得有效服务。多中心要能够运行的一个必要条件就是独立的选举过“一个管辖单位的官员不能对其他管辖单位的官员行使上司权力，因此不能控制他们的职业发展。”如果存在着管辖权的争论，就通过“行政等级以外的法院或其他冲突解决论坛裁定” [21]。如果存在着多个选择机会，公民就能够“用脚投票”或“用手投票”来享受类似“消费者权益”一样的更多的权利。
　　多中心的第二个优点在于避免了公共产品或服务提供的不足或过量。公共经济学认为，由于搭便车的存在，个人自动提供的公共产品往往是不足的，由此造成了政府公共部门与公共服务或公共物品之间的必然逻辑。然而，公共选择学派认为政府仍然在此领域会“失败”：政府官员在政治机制的作用下可能会夸大一些公共产品的需求而忽视一些基本的需求，存在着“短视”行为(如短平快项目)；由于垄断生产经营，政府可能对于产品的成本收益的计算并不在意；由于规模单一，大量的具有外在效应(正或负)的事务难于合理根治；由于行政界限的僵化，付费的人不享受收益，享受收益的人没有对其收费，等等。多中心治理体制和公共服务体系有助于“维持社群所偏好的事务状态” [22]，通过多层级、多样化的公共控制将外在效应事务治理内部化；通过将服务或产品打包提高它的经济效益。这样的公共治理就具有私人治理相似的性质，大大减少了搭便车之类的公共困境。
　　多中心的第三个优点在于公共决策的民主性和有效性。多中心强调决策中心下移，面向地方和基层，决策以及控制在多层次展开，微观的个人决策以集体的和宪政层次的决策为基础，而集体的和宪政层次的决策需要尊重受其影响的大多数的意见，吸收和鼓励基层组织和公民参与。它的合理性在于有效利用地方性的时间、地点信息作出合理的决策。传统公共决策思想认为科学合理的决策应该由高层或中央政府作出，因为那里拥有先进的科学设备、高素质的专家和全面的文献资料。不可否认，对于全国性的公共问题的决策（如国防外交、产业发展、宏观控制、环境保护等问题），全国政府及职能部门拥有极大优势，但是对于直接与人们生活息息相关的公共问题来说，它的治理决策最重要的知识和信息来自地方性的知识和信息，这些知识和信息具有很强的时间和地域性。这样的地方性公共事务数以万计而且具有时效性，变动频繁。因此，对其决策主要由生活于其中的居民以及由本地居民所控制的官员来进行。由于高层官员或专家偶尔的下基层调研对地方的了解存在着片面性难于通晓地方性知识，难于收集到一些重要的地方信息，而不受地方居民控制的政府官员和专家也存在着被特别利益群体收买的可能性。在大量地方公共决策中，专家决策不应该占主要地位 [23]。
　　由此可见，“治理”意味着政府不再是社会惟一的权力中心，各种得到公众认可的第三部门和私人部门都可能成为不同层面上的权力中心；国家正在将其独自承担的职能转移给非政府公共机构或私人部门，政府和第三部门之间、公共部门和私人部门在处理公共事务时的关系将发生改变，表现在它们之间的地位趋于平行，通过合作将共同分担公共责任，即第三部门将和私人部门在其中扮演更为重要的角色。因此，未来“治理”社会的公共管理部门就不仅仅指政府部门，还包括现在已经进入社会公共领域的核心地带而在今后还将承担更多公共责任的第三部门( 当然也包括承担公共事务项目的私人部门)；公共管理的内容将不仅仅指由政府机构负责的公共行政事务，还包括由第三部门占主导地位的社会公益事业以及公共部门与私人部门合作进行的公共项目。
1.2.5　政府—非营利组织关系模型理论
　　这是吉德伦（Benjamin Gidron）、克莱默和赛拉蒙等人（Gidron, Kramw er,Salamon,1992） [24]在对政府与非营利部门之间的关系进行跨国比较之后提出的理论。在吉德伦等人看来，政府与非营利部门之间的关系远比政治上的论争要复杂，因此他们希望提出一种基本模式，来更好的描述福利国家中政府与非营利部门之间的关系。他们认为，所有的福利服务中有两个关键要素：一是服务的资金筹集和授权（financing and anthorizing of services）；二是服务的实际配送（actual delivery）。这两类活动可以由不同的制度来实施。他们以这两种要素为核心变量，提出了政府与非营利部门之间的关系的四种基本模式；
　　（1）政府支配模式（Government-dominant Model）.这个模式中，政府在资金筹措和服务配送中占据着支配性地位。政府既是主要的财政提供者，又是福利服务的主要提供者。政府通过税收制度来筹集资金，由政府雇员来传送需要的服务。
　　（2）第三部门支配模式（Third-sector-Dominant Model）。在这个模式中，志愿组织在资金筹措和服务配送中起着支配性作用。产生这种模式的原因复杂，或者是出于意识形态或宗教原因，对政府提供社会服务有一种强烈的反对情绪；或者是因为这些地区对社会服务还没有普遍需求。第三部门支配模式和政府支配模式分别处于政府与非营利关系模式的两极。
　　（3）双重模式（Dual Model）。这是处于政府支配模式和第三部门模式之间的一种模式。在这种混合模式中，政府和第三部门都大量卷入到资金筹措和服务配送当中，但都局限在各自界定的领域。这可以采用两种不同的形式；其一，非营利组织通过给国家力量没有达到的顾客传送同样类型的服务，来补充国家提供的服务；其二，第三部门通过提供政府没有提供的服务，来补足政府的服务职能。在这两种情况下，最显著的特征都是存在两个相当大的、但相对自治的关于服务的资金筹措和配送体系。
　　（4）合作模式（Collaborative Model）。在这种模式中，非常典型的情况是由政府提供资金，由第三部门组织配送服务。合作模式包括两种方式：一是“合作的卖者”模式(collaborative?vendor model)。在这个模式中，非营利组织仅仅是作为政府基础上管理的代理人出现，拥有较少的处理权或讨价还价的权力。另一种是“合作的伙伴关系”模式（collaborative?partnership model）在这个模式中，非营利组织拥有大量的自治和决策的权利，在项目管理上也更有发言权。吉德伦等认为，长期以来，由于人们误以为政府提供资金就能够控制非营利组织，就理所当然的认为合作的卖者模式是最普遍的形式。但实际上，合作的伙伴关系模式在福利国家中更加普遍。美国是最典型的合作模式。
1.2.6　政府、市场、志愿部门相互依赖理论
　　这是罗伯特·伍思努（Robert Wuthnow,1991） [25]提出的国家、市场和志愿部门的三部门模式。Wuthnow分别对国家、市场和非营利部门进行了界定。他把国家定义为，“由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围”。国家的主要特点是强制性的权力。市场被定义为，“涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围”，“它是以与相对的供给和需求水平相关的价格机制为基础的”。市场主要以非强制性的原则来动作。志愿部门被定义为，“既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围”。它主要以志愿主义的原则来运作(Wuthnow,1991:5-7)。
　　伍思努认为，在概念上，这三个部门之间的关系看起来比较清楚，但在实际中，政府、市场和志愿部门的关系正变得日益模糊。在政府与市场之间，由于政府和商业部门在科学技术方面的共同投资以及政府以管制、税收等方式介入市场，彼此之间的界限已经很难分清了。在政府和志愿部门之间，由于政府把一些福利项目承包给志愿组织，并为它们提供资金，政府与志愿部门之间的合作项目也模糊了彼此的界限。在很多情形下，复杂的组织计划把营利性活动与非营利性活动置于同样的管理体制下，志愿部门与市场的关系也很难分清了。不同社会中这三个部门重叠的程度是不一样的。
　　在伍思努看来，政府、市场和志愿部门之间存在着频繁的互动和交换关系，这包括：竞争与合作；各种资源的交换；各种符号的交易等。当不止一个部门的组织提供相似服务的时候，就存在着竞争关系。当集中不同的资源来共同解决社会问题的时候，彼此之间就是合作关系。
2 济宁市道路协会基本情况与现有职能运行状况
2.1 济宁市道路运输协会的产生背景
　　改革开放后，中国相继进行了经济体制和政治体制改革。“小政府、大社会”目标模式的确立，社会主义市场经济体制的建立、政府职能的转变使得国家与市场、国家与社会的关系面临重大的变化和调整，各类社会组织的功能面临新的分化和合理定位。一方面，随着经济体制改革的深入，中国农村和城市先后产生了大量游离于传统单位组织体系之外的多元利益主体，这些多元利益主体掌握了自由流动的资源和自由活动的空间。与此同时，在政府与这些多元利益主体之间形成了权力真空和信息的堵塞。因此，政府需要有中介性的非营利组织起到信息沟通的桥梁作用，并帮助政府维护市场与社会秩序，从而减少政府的社会管理成本、提高政府的效率 [26]。而这些分散的利益主体也需要通过非营利组织来形成组织化的利益，从而达到维护自身利益的目的。特别是加入WTO以后，我国独立、分散的企业也需要通过行业协会这样的非营利组织来维护本国企业在国际市场竞争中的整体利益；另一方面，中国正在进行的政治体制改革和政府职能的转变，也需要非营利组织能够承接以往由政府包揽的部分职责，提供更多的公共服务。在这种情况下，各类行业协会作为非营利组织的一个子类 [27]取得了空前发展。

　　作为济宁市的情况也不例外。济宁市是位于鲁西南的一个地级市。下辖十二个县市区，人口800余万。经济总量居于全省前列。特别是1983年公路运输政策进一步放宽，允许非交通部门和城乡个人购置机动车车辆，经营运输业务，公路运输市场由封闭变为开放，行业与地区界限被打破。从而出现了营业性运输市场的迅猛发展局面。社会个体运输经营者和运输服务业户大量增加。经营个体高度分散。运输市场的管理和协调难度加大。许多事情政府想办而不好处理，企业想办又办不了。在这种情况下，迫切需要行业协会这样的社会中介组织，鉴于这种形势，1999年，负责全市道路运输行业管理的济宁市交通运输管理处在山东省道路运输协会的协助指导下，向上级主管部门济宁市交通局党委提出了关于成立济宁市道路运输协会的请示报告。经市交通局同意后，正式成立了市道路运输协会筹备委员会。同年筹委会正式向市民政局报送了《关于成立济宁市道路运输协会的报告》等有关材料，并获得批准。2000年1月22日召开了济宁市道路运输协会成立大会。济宁市道路运输协会开始正式运转。
2.2　济宁市道路运输协会基本情况
济宁市道路运输协会的英文译名为：ROAD TRANSPORT ASSOCIATION OF JINING CITY。缩写为：RTAJN。根据济宁市道路运输协会章程的描述，济宁市道路运输协会是济宁市境内道路运输行业、机动车维修行业、运输服务业及相关行业的企事业单位、集体、个体自愿联合组成的行业性、地方性和非营利性的社会组织。他的学术性在于加强道路运输理论探讨，接受和组织行业有关课题的研究 [28]。
2.2.1　隶属关系
济宁市道路运输协会的业务主管部门是济宁市交通局，协会登记管理机关是济宁市民政局社团管理办公室，济宁市道路运输协会同时受以上两个部门的业务指导和监督管理。
2.2.2　业务范围
济宁市道路运输协会章程第二章指出协会的业务范围为：
（一）贯彻执行国家有关道路运输业的方针、政策，沟通企业和政府行业归口管理部门的联系，反映企业和业户的意见和要求，承办交通运输管理部门委托的工作事项。
（二）开展全行业经济技术资料的调查、收集、研究和整理工作。向政府主管部门提出行业发展规划、经济技术政策和标准以及行业法规等方面的建议。
（三）推动横向经济联系，协调企业之间生产经营、技术使用的关系，促进行业协调发展。
（四）开展咨询服务，提供国内外技术经济情报和市场信息，为企业和有关方面服务。
（五）组织开展技术开发、业务技术培训、技术交流和技术服务活动，推广新技术、新工艺，促进行业技术进步，指导帮助企业提高经营管理水平。
（六）发展与市外同行业组织的联系，开展市地及省际间业务技术等方面的使用与交流活动。协调企业和有益于本行业的其他活动。
（七）组织行业从业者商订有关道路运输的行规行约，并监督遵守。组织发展本行业的公益事业和有益于本行业的其它活动。
（八）编辑出版行业的有关书刊和资料。
（九）加强与有关社会团体的联系，密切配合互相帮助，推动本会各项活动的开展。
2.2.3　组织机构
协会《章程》规定：协会设会员大会、理事会、常务理事会、会长、副会长、秘书处和有关专业委员会，其组织原则是民主集中制。
其中会员大会是协会的最高权利机构，理事会是协会的决策机构，常务理事会是协会的最高执行机构，专业委员会是协会的具体工作机构，共有旅客运输、货物运输、出租汽车、汽车运用与维修专业委员会。
协会在济宁市所辖各县、市、区设立办事处，负责辖区内会员单位的管理。
协会设立秘书处，作为协会的常设办事机构。秘书处在会长、常务副会长的领导下，负责处理协会的日常工作。
2.3　济宁市道路运输协会现有职能及运行状况
虽然济宁市道路运输协会章程明确规定了协会应具备2.2.2中所描述的9项职能，但从协会成立后的工作情况来看，章程中规定的职能并未真正全面发挥出来。
首先，由于政府改革不到位，过大、过强的政府职能对道路运输协会有着显著的挤出效用，在很大程度上影响着道道路运输协会职能的发挥。从济宁目前情况看，如果没有一定的法律约束和行政推动，政府交通主管部门很难将市场准入、行业统计、资质审核、成果鉴定、推荐名优品牌、组织职能培训等权力放手交给行业协会。目前，济宁市道路运输市场各类营运证件的审批发放和办理、经营资质审查等均由政府运输管理部门直接负责，道路运输协会在这些方面没有任何涉足的可能。同时由于寻租空间的存在，一些没有必要审批，只需采取备案制或行业自律方式进行的工作也未放给行业协会。道路运输协会只是开展了一些辅助性的工作，如对三级货物运输企业开展的ISO9000质量证书认证等质量管理工作及主管部门临时委托交办的道路运输客货运企业经营资质等级评定工作，而且只负责具体过程操作和技术支持，没有最终决定权。也可以说，济宁市道路运输协会现有职能，大部分是过于虚化的职能，缺乏应有的刚性，难于操作和到位。
其次，由于道路运输市场发育不到位，由市场活动所产生的，企业对道协的需求尚不足，因此几年来道路运输协会在行业自律、行业标准、信息交流和培训等方面发挥的作用非常有限，有些方面基本上是空白，仅仅是开展了关于货运企业经营资质评审工作方面的咨询服务。2005年上半年与市消费者协会联合开展了全市汽车维修行业开展创建诚信经营企业活动。除此之外基本无所作为。
另外，由于道路运输协会自身建设不到位，导致与此相关的准公共服务供给不足。目前的济宁市道路运输协会还缺乏一支职业化的专业人员队伍，人员老化且大部分是兼职人员；制度还不健全；业务活动也不完善；办公设施、设备及办公自动化建设也很有限。因此很多职能如推动横向经济联系、为企业服务、对外协调、行业自律等还未发挥出来，成立至今也未出版任何与行业有关的书刊和资料。
3　济宁市道路运输协会职能再造的宏观思路
3.1　济宁市道路运输协会职能再造的必要性分析
培育发展道路运输协会是社会主义市场经济发展的需要，也是政府交通主管部门职能转变的需要。随着我国道路运输市场体制改革的深入，迫切要求在政府的宏观调控和运输企业的微观管理之间，建立一个沟通的桥梁纽带，既为运输业户提供服务，又承担一部分过去由政府行使的管理职能，在此基础上应运而生的道路运输协会在交通运输市场经济中具有不可替代的协调、指导作用。从其实质上看，道路运输协会是民间组织中的社会团体。国际上统称为非政府组织，既NGO，属非营利性机构，由作为登记管理机关的民政部门和作为业务主管部门的专业管理部门共同管理。行业协会属于我国《民法》规定的社团法人，它不属于政府的管理机构序列，它是政府与企业的桥梁和纽带，同等地称作社会中介组织。作为NGO的道路运输协会，在其运转过程中，会不可避免地涉及到一些非政府公共组织具有共性的本质方面的问题，比如作为这些组织都会遇到的治理结构问题，能力建设问题、组织自律问题等等 [29]。而其中能力建设问题是影响协会组织能否充分发挥作用的核心问题。济宁市道路运输协会所处的外部环境与成立之时相比已发生较大变化，社会经济的快速发展对协会自身能力建设提出了更高、更迫切的要求。
3.1.1　政府职能转变的需要
目前，随着我国社会改革开放的深入，市场经济的日趋完善，中国开始进入经济社会转型期。党的十六届党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“转变政府职能，改革政府机构，要进一步发挥行业协会、商会等组织的作用”。党的十五大报告提出“培育和发展社会中介组织，并以此作为促进经济和政治体制改的一项重要措施。九届人大五次会议政府工作报告“要充分发挥行业协会和中介组织的作用”。党的十六届三中全会提出要“ 积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会商会等自律性组织。”。党的十六届四中全会明确提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力，同时要加强和改进对各类社会组织的管理和监督”。由此可以看出，行业协会的健康发展是政府职能转变的重要社会支撑力量，能够有效弥补政府作为单一公共产品提供者的不足，满足社会多元化需求。同时对改善政府运行机制，缓解政府巨大的财政压力，提供工作效率方面起到重要作用。
我国经济体制改革的终极目标是建立和完善社会主义市场经济体制.实现这个目标要求政企、政事、政社分开，政府不再包揽社会事物。能否实现这个目标，很大程度上取决于实行“三分开”之后，社会组织结构能否有一类新的组织支撑体系来承接政府转移.转让出来的职能以保证不出现经济和社会生活管理服务环节中的“真空”状况。行业协会就是这样一类社会组织。从济宁市道路运输协会现有职能运行状况来看，已极不适应政府职能转变的要求。只有通过职能再造，不断提高自身综合能力，方可切实承担起政府转移出去的一些职能，从而适应政府职能转变的需要。
3.1.2　行业经济管理的需要
行业性社团的健康发展是实行市场经济有序发展的重要条件。我国的市场化改革经历了20多年历程，现在已进入到体制完善和建立新秩序的阶段。在道路运输行业经济管理方面道路运输协会有着不可替代的作用。作为同行业的自律组织它可以促进企业的自我约束、自我管理的实现；作为同行业企业共同利益的代表可以在依法维护企业的合法权益方面发挥单个企业难以发挥的作用；作为同行业企业的协调员，可以在同行业企业间建立起合作和有序竞争的通道，解决内部矛盾和纠纷，促进资源配置的优化；作为同一行业的经济信息中心可以为会员企业以及对外开辟信息交流的渠道，提供周到、全面的服务。从济宁市道路运输协会现状来看，政府交通主管部门对其采取了一种行政性管制的体制，并将道路运输行业协会职能的配置完善锁定在政府相关行业管理部门职能转换和放权的路径上，并受到政府有关部门既得利益的牵制，结果也不可避免也造成了济宁道协缺乏行业代表性，无法为行业成员提供有效的选择性激励，没有起到促进交通运输市场经济体制完善和运输行业健康发展的作用，济宁市道路运输协会现有职能配置已极不适应目前济宁市道路运输行业发展实际的需要，职能再造势在必行。
3.1.3　应对WTO挑战及对外开放的需要
入世是发展行业协会的重要推动力，行业协会的健康发展是应对WT0挑战和扩大对外开放的重要力量。在应对入世方面，行业协会有着天然的优势。世贸组织要求各成员国政府的相关政策法规符合WTO原则规范，并处理和协调由于成员国政府行为不当而造成的贸易纠纷。世贸组织对NGO的行为并没有直接干预的权力，这就为行业协会提供了充分的活动空间，也就是说，行业协会作为民间组织具有政府所不能的功能，可以在WTO规则之下对会员企业进行政府所不能的公开保护。按照“政府放开，市场管住”的国际惯例，作为“管住市场”的执行人，行业协会在我国加入WTO后，可以建立有效的保护国内市场的行业壁垒和技术壁垒，可以以民间的身份代表同行业企业最大限度地解决国际贸易纠纷、实施反倾销措施、保护本国同行业企业合法利益 [30]。
除以上几点外，协会职能不健全，也已成为影响济宁市道路运输协会功能发挥，办会不活，甚至难以生存的关键因素之一。因此迫切需要从政府主管部门职能转变的要求、运输行业成员的需求、行业整体发展的需要以及解决运输行业管理中的矛盾冲突、构建良好的政府公共关系等角度进一步做好自身职能的优化再造，从而使道路运输协会本身真正发挥出应有的作用。
3.2　济宁市道路运输协会职能再造的定位研究
从行业运行和发展角度看，市场化改革使得政府将国有资产退出竞争性市场，将对市场竞争的行政性干预和垄断减少到最低限度，这意味着，大量的国有企业从竞争性领域退出，中断政府与企业的产权纽带。因此，从行业角度看，政府不再具备对行业运行和发展进行直接调控和干预的微观通道，政府与企业的关系的统一是市场经济条件下形成的一种新型的治理秩序，这需要在行业层面上形成一种新的纽结，使得这种新型纽结一方面能够反映该行业运行和发展的集体利益，另一方面向政府真实地传递行业信息和呼声，以便于制定合理的行业政策。这种新的连接政府和企业的纽结实际上是以行业为单位的公共职能的凝结。这些行业性公共职能，必然要由行业协会来承担。因此济宁市道路运输协会职能再造应定位在如何更好地完善和发挥好其所承担的行业性公共职能上。具体说来，同一方交易者形成的自律自治组织的约束和利益增进就是行业协会的职能，并表现为行业实施，其中降低交易成本和惩罚合约执行中机会主义行为的职能，就是合约性实施，其目的是形成良好的合约秩序。增进同一方交易者集体利益的集体行为，则是非合约性实施，其目的是型衬良好的行业发展秩序。
在实践中，这些集体行动通常是行业内企业自发联合或政府授权某行业企业联合形成的行业协会来组织和实施的。原因通常是，这种非合约性实施是为行业整体利益服务的，具有准公共品性质，而且行业内企业要获得这种准公共服务，必须承担相应的成本，而且一旦行业内企业不再对这种准公共品有需求，提供公共品法人集体行动也就没有必要了。这种集体行动一般不会由政府成立专门的管制机构替代这种集体行动，来供给这种准公共品。否则，由于行业种类纷繁复杂，会使得政府的行业管制机构过于庞大，并造成管制成本过大。而且政府承担准公共品的供给，往往不能真实有效地反映行业内企业的利益要求，从而导致准公共品供给不足。因此，从合约秩序和行业发展秩序的含义来看，行业协会在统一市场秩序中存在着发生作用的空间。行业协会通过提供合约性实施，来降低交易成本，改善市场配置资源的效率，为行业发展提供良好的环境；通过提供非合约性实施，来增强行业的组织化程度，有利于增强行业的整体利益和集体谈判能力，直接推动行业发展，进而要求更高程度的合约实施来应对市场规模和范围的变化。
在理论上，合约秩序和行业发展秩序是可分的，但是在实践中，行业协会在执行合约性实施职能时，客观上也起到了增进行业整体利益的效果，为行业发展提供了有利的市场环境。而且，行业协会的非合约性实施的结果通常是形成较强的集体行动能力，能够有效地解决行业成员搭便车问题，这在客观上有提高行业协会在合约性实施中对成员和交易冲突的惩罚能力，加强了合约秩序的有序性。
因此，通过职能再造，济宁市道路运输协会的职能应更多地体现在合约性实施与非合约性实施上。合约性实施旨在建立良好的合约秩序，为市场发挥配置资源基础作用奠定制度基础。非合约性实施旨在形成良好的行业发展秩序，通过行业内部成员的集体行动，即自律或向政府发生影响，为行业集体利益增进创造条件和环境。这应成为济宁市道路运输协会职能再造的努力方向。
3.3　济宁市道路运输协会职能再造的外部制约因素
任何组织都不是孤立的，而是存在于一定的环境之中，一切组织都是在与外部环境的相互作用、相互影响中得以发展成长的。作为特定社会环境产物的非营利性组织也不例外 [31]。非营利组织是一个开放的系统，外部环境对其具有很强的影响力，它对外部环境也有很强的依赖性。作为典型的非营利组织，济宁市道路运输协会在自身职能建设和再造进程中，必定要与周围各种环境相互影响，努力使自身与环境保持平衡，协调一致。
3.3.1　道路运输协会与政府之间的关系对职能再造的影响
政府是行业协会发展的外部组织，处理好行业协会与政府的关系是确保道路运输协会职能再造成功的关键因素之一。政府是一个拥有强制力并以强制力为后盾处理社会公共事务的社会组织，是市场经济的执法者和宏观经济的调节者。行业协会是两个以上的企业为了维护自身的利益而依法设定的具有独立主体地位的非营利性社团法人。政府与行业协会应该是两个具有独立法人的主体，它们之间的关系应该是合作伙伴关系，不是上下级关系，也不是指导与被指导、领导与被领导的关系。行业协会与政府的关系应该是“授权－合作”关系。行业协会的发展需要政府去推动，并依靠行业协会的自律、自治实现行业资源的有效配置。
政府与行业协会关系定位决定着政府与行业协会在管理行业公共事务职能上的分工，政府与行业协会职能合理分工的总体性原则是：涉及宏观、决策、规划等方面的事务由政府来行使，而中观和微观、执行与技术性的事务则由行业协会来承担，行业协会可以参与政府有关行业管理宏观、决策和规划方面的事务。政府作为社会公共利益的代表、市场经济秩序的监控者，规范和监督行业协会的运行，防止行业垄断。政府管理行业协会应该是规章的管理、规范的管理，而不是具体业务和细节上的干预。从济宁目前的情况来看，政府交通主管部门在机构改革中虽然十分强调加强行业协会等中介组织的作用，强调将属于社会自我调解的功能交给社会中介组织。但事实上，这只是停留在口头上，计划经济年代政府进行行业管理的职能，如行业统计、质量标准认定、行业自律、价格调解，经济结构调整、编制行业规划、产业政策制定、产品评优、技术鉴定、许可证发放等职能都还没有真正下放给协会。政府职能转变不到位，协会管理行业的工作无法开展。于是，行业协会在企业的心目之中就只是一个可有可无的“第二政府”的角色。协会自身对行业管理只有监督权，没有执法权，就连在立法过程中的影响力也相当有限。于是，企业自身的短视行为（对于规模较小的企业来说，这种短视行为尤为突出）使得他们看不到参与行业治理的优势的在，他们往往并不把加入行业协会和参与行业治理当作是一种理性的“投资”。
因此，在道协职能再造过程中必须处理好与政府部门间的关系，尽量减少政府部门对道协职能再造的制约。首先，要从管理体制上降低行业协会的进入壁垒，让不同经济实力、不同所有制甚至是不同国别的企业的不同利益都能够在行业协会之中得到直接的体现，也就是说，要从政策制定和实施之中真正采取鼓励中小企业加入行业协会的积极态度。其次，要加快政府管理体制改革，真正做到政企分开、政社分开，让企业和协会成为真正意义上的责权利主体，强化其市场竞争和行业参与意识。并且还可以通过支持各种形式的协会交流和宣传活动提升其社会影响力。第三，要求政府必须将属于社会自我调解的功能交给中介组织，把原来由政府管理行业的具体职能移交出来，授权由行业协会承担。
3.3.2　道路运输协会与行业企业之间的关系对职能再造的影响
企业是道路运输协会的第一服务对象，能否处理好与企业的关系将直接影响到协会职能的发挥和协会的生存。行业协会与会员企业不是领导与被领导的关系，不能采取行政命令的方式开展工作。行业协会应牢固确立为行业和会员服务的思想，采取引导的方式，指导会员企业哪些事可以做、应该做和怎样做。为会员企业提供优质的服务是道路运输协会应尽的义务，也是协会存在和发展的基础。处理好协会和企业的关系，关键是协会要有能力向企业提供政府和其他社会部门所无法提供的服务。否则的话，企业很难履行交纳会费和其他支持协会活动的应尽义务，从而会影响协会职能作用的发挥。
在维系道协与企业良好关系的过程中的首要原则是为企业最大限度获取利益提供好各种服务，协助企业做好运输生产和营销工作。尤其要注意避免与企业争利，更不能以盈利为目的，直接参与利润分红活动。对企业的内部管理和运营不能过多干涉，而要成为他们的交流中心、情报中心、经营指导中心和技术培训中心，通过服务推动企业改善经营管理，从而推动整个行业的发展。道路运输协会的工作只能是提供服务，维护企业的更大利益。
4　济宁市道路运输协会职能再造的主要内容
在行业协会内部性质、职能配置、管理机构、运行规范等一系列广义职能再造要素当中，职能配置显得尤其重要，它在一定程度上决定了行业协会发挥作用的高低强弱，影响着行业协会的结构安排与整体运行机制 [32]。因此职能再造应该从济宁市道路运输协会的现状与所处外部环境实际出发，分析探讨在新的形势下道路运输协会的哪些职能应该进一步增强，哪些应该减弱，哪些应该去掉，哪些应该新添，并据此提出济宁市道路运输协会职能再造的对策。
4.1　济宁市道路运输协会固有职能再造
由一个个企业自身职能所派生出来的行业内部的某些共性职能，不属于政府的社会公共职能，如代表和维护参加行业协会成员企业的利益，服务成员企业等，由此便产生了行业协会的固有职能 [33]。根据“多中心治理理论”，这些公共职能应该而且能够由行业协会这样的非政府公共组织来承担。作为非政府公共组织，行业协会是经济主体的联合体，它为成员企业提供各种各样应能带来实际利益的服务。而服务不是一个笼统的大概念，它是企业接受行业协会提供服务与不接受行业协会提供服务的选择过程。在选择过程中，企业一向会从自身权益的获得程度来加以考虑，因此，以权益的获得程度为衡量标准，行业的固有职能可以分为代表职能、维护职能与服务职能。其中，代表职能体现权益的整体性与权益争取的未来趋势，维护职能表现为权益保护的既得性与不可失却性；服务性则强调权益潜在性与可选择取舍性。由于无法明确行业协会的服务能为企业带来显现的权益，因此，企业往往根据实际情况和自身需要，选择接受协会服务或不接受协会服务。由此可以看出，固有职能的完善，已成为影响道路运输协会职能发挥的重要因素。
4.1.1　代表职能再造
非政府公共组织理论认为，政府在干预“市场失灵”的过程中存在着“政府失灵”的可能性。在交通运输领域也是如此，一方面表现为政府交通主管部门宏观调控的范围和力度欠缺或方式选择失当，无法满足维持交通运输市场正常运行的合理需求；另一方面又容易出现政府的过度干预，过多地运用行政手段和指令干预交通运输市场的正常运作。在这些情况出现时，道路运输协会作为非政府公共组织在克服“政府失灵”上存在发生作用的空间，具有积极意义。道路运输协会是运输行业中所有企业及个体根本利益的代表，它的存在就是为行业的主体利益服务。因此，道路运输协会应代表成员企业的合法权益，向社会和政府交通主管部门表达成员企业的意愿，反映行业的利益要求。从济宁市道路运输协会目前这方面职能发挥来看比较欠缺。应加强代表职能的再造力度，使济宁市道路运输协会职能体现出对有关部门公共政策制定过程产生的影响力。及时通过合法的渠道向政府反映大多数成员的意见和建议。确保政府出台的政策不损害行业、企业的利益。对政府部门制定的相关政策法规适时提出意见和建议，使政府能够及时地听到企业的心声。通过行会的协调，将政府和企业的工作目标调整到一个方向上来。同时作为行业的维护者，在企业的利益受到侵害时，或政府交通主管部门出现官僚机构惰性时，行会要代表行业主张对企业进行保护。
4.1.2　维护职能再造
作为道路运输行业协会中的成员的企业和经营个体，既有自身的利益，又有在行业发展上的共同利益，在目前我国社会主义市场经济体制初步建立，经济结构变化较大，多种所有制形式并存，企业股权多元化，非公有制经济成份不断扩大的市场转型时期，行业和企业利益往往会因不规范的市场运作和政府主管部门过多干预而受损，同时同行业企业之间也容易发生利益纠纷。运输市场本身也存在着“市场失灵”现象。非政府公共组织理论认为，单纯依靠政府或市场是无法弥补市场失灵的。为了保护行业成员和运输行业的合法权益不受损害，克服行业成员“搭便车”现象，必须通过有效的制度安排来实现。而非政府公共组织中的道路运输协会正是维护行业与企业利益的最好的组织制度安排。行业协会在培养行业成员诚信意识和协调集体行动方面具有天然优势。因此应从建立行规行约、实行价格自律、保证产品质量、维护行业信誉、协调成员企业的内部关系与外部关系、开展公益活动等方面全力做好维护职能的再造工作。其中应突出行业协会对行业成员进行相应的内在约束，从而实行行业自律。这种自律的权力只应来自于道路运输协会在运输行业内的影响力，而不在于法律式政府授权。因此做好道路运输协会自身的维护职能再造工作势在必行。
一般来说，自律有三种。一是奖励。目前在济宁道路运输协会日常工作中已开始进行尝试，如评选优质文明服务客货运车辆、诚信出租车等，并予以表彰奖励和政策上的优惠。但还远未形成经常化、制度化，覆盖面也较窄，要在下一步职能建设中进一步加强。二是认证。目前济宁市道路运输协会也已开展了一些这方面的工作，但一般是被动进行，未形成有效地主动进行的机制。三是惩罚。如果发现有违反行业规范，搞不正当竞争，损害同行和消费者利益的会员，协会应采取必要的惩罚措施，如取消会员资助，禁止在本行业从业，直至向法院起诉等等。从济宁道路运输协会职能履行情况来看，这方面基本是空白。大部分应由道协采取的惩罚性措施，由于寻租空间的存在和部门经济利益的驱动，仍由交通运输行业主管部门实施。而政府部门有较多特权，往往态度僵硬，执法方式简单有时甚至粗暴，由此也引发了较多的管理上的冲突和矛盾，群体性事件时有发生。今后应通过维护职能再造把应由道协执行的惩罚功能真正发挥出来，以充分发挥道路运输协会作为行业从业者代表所具有的代言人的角色功能，利用好自身天生具备的柔性管理及引导协调、劝说的职能。当然这要首先协调好与政府有关部门的关系。
4.1.3　服务职能再造
　　提供公共服务是非政府公共组织的基本特征之一。道路运输协会服务职能重于管理职能，协会的宗旨就是服务，主要为企业服务，同时为行业、政府和社会服务。这是由道路运输协会的性质所决定的。济宁市道路运输协会的服务职能再造应从以下几方面着手以构建良好的服务功能体系。从而使会员能够得到协会提供的高质量的服务，最大限度地获取经济效益与社会效益。
一是为道路运输企业服务，包括提供咨询及信息服务、开展技术交通、组织行业培训，帮助企业改善生产经营管理和开拓市场，组织本行业产品展销展览，从事国际商务联系等；二是为社会服务，包括向社会推荐、介绍道路运输行业的优秀企业、优良产品，评选名牌企业；三是为政府服务，包括为政府交通管理部门制定政策提供决策参考依据，协助政府部门设计行业的发展方向。
4.1.4　协调职能再造
行会的生命力在于协调，通过协调可以加深了解促进交流，增强行业的凝聚力。行会的协调职能应该体现在协调好四个方面的关系：一是行业与政府的关系；二是本行业与其他行业的关系；三是本行业内企业间的关系；四是本行业内企业与消费者之间的关系。当各个方面存在矛盾或产生恶性竞争时，行会要从行业的根本利益出发，通过各种手段解决矛盾，防止不正当竞争，增强行业合力，争取“多赢”的局面。济宁市道路运输协会的协调职能再造也应从以上四方面入手，不断优化提高协会自身的协调能力。
根据莱斯特·萨拉蒙（Lester M. Salamon）教授的定义，民间性、非营利性、自治性、志愿性是非政府组织的基本属性。这就使其在公共部门危机管理中发挥出重要作用。从济宁市道路运输行业管理的实际来看，道路运输协会在协调行业与政府的关系方面更具有与生俱来的优势。随着道路运输市场经济改革的深化，传统的道路运输行业行政管理手段显得日趋僵化和生硬，由此引发了大量政府与运输业户间的矛盾冲突和群体性上访事件。如城市出租车市场实行准入制和经营权有偿使用后，多次发生出租车集体罢工或冲击市政府事件。在取缔非法营运人力和残疾人机动三轮车行动中，也多次发生残疾人游行上访事件。在处理这些事件过程中，由于政府本身具有的强权色彩，使其在协调中处于较尴尬的位置，也极易使群众具有抵触情绪。而道路运输协会作为非政府部门的第三方组织，在这种时候就显示出了独特的优势。在此类危机事件中，信息是不完整、不及时和不对称的，而且极度匮乏和有限，难辨真伪 [34]。这些造成了被管理者对政府部门的不信任，容易激发一些过激行为。作为非官方的自治组织，道路运输协会很容易取得业户的信任，从而沟通信息，消除误解，协调谈判，达成共识，化解危机。因此，道路运输协会在化解行业冲突，业户困难求助，防止突发性群体事件，构建和谐社会、和谐交通方面能够发挥出较大作用。这也能够使道路运输协会自身焕发出蓬勃生机。
4.2　济宁市道路运输协会授权或委托职能再造
行业协会是以同行业企业为主体，代表行业利益的非营利性组织，它所履行的职能由两部分组成：一是企业难以独自承担而又与其经营所较密切的职能，这部分职能既不属于政府，也不属于社会其他组织，只能属于行业协会。就其性质来说，属于“私益”职能，但相对于一个个独立的企业，它又有“公共”的性质。二是本来属于政府履行的职能，由于政府所行使的职能较多，难以包揽一切，便按照轻重缓急将某一部分管理职能授权或委托给行业协会。这样，行业协会与政府之间就存在着一个相互交叉、共同履行的职能，这些职能由政府执掌和监督，并移交行业协会行使或参与行使。根据“政府——非营利组织关系模型”理论，在这种情况下，政府与行业协会是一种典型的“合作模式”（Collaborative Model）。这方面的职能主要包括：贯彻执行国家关于交通运输的有关规定，协助交通主管部门建立统一、有序、公平、合理竞争的交通运输体系；开展运输市场调研，向交通管理部门反映道路运输市场的有关情况，提出有关发展运输事业的方针、战略、规划、政策等方面的建议，制定行业标准，提出制定、修改交通运输收费项目与费率的建议、生产经营许可等等。这些职能可按照法律、法规，以政府授权或委托的形式交给行业协会。行业协会获得这些授权或委托职能后，协助政府对行会及会员进行管理，实现公共管理的目的，维持道路运输协会的行业的公共秩序。由于授权或委托职能是行业管理职能的一部分，因此，道路运输行业协会承接之后，它的工作对象不仅包括行业协会的成员企业，还应该包括没有参加行业协会但属于运输行业的企业。这样，政府行业管理部门，特别是行业协会的主管单位，就可以通过行业协会引导贯彻执行整个行业发展的规划和相关政策，规范企业的生产经营，以此进一步发挥宏观调控的作用，构建良好的市场经济秩序。同时，政府向行业协会授权或委托职能，使自己从过多的行政事务中解脱出来，集中时间和精力进行宏观调控，对重大事务进行决策选择。
5　济宁市道路运输协会职能再造的实现途径
济宁道路运输协会的职能再造工作是一个较大的系统工程。首先应从协会组织外部环境入手，探讨从政府的角度支持行业协会职能再造的基本途径。其次应分析研究从济宁道路运输协会内部自身建设，即组织创新、人员素质建设、品牌建设、沟通协调能力培育及自我约束等方面促进道路运输协会职能再造的途径，从而确保协会职能再造工作的有效实施。
5.1　政府对道路运输协会职能再造工作的支持途径
我国目前正处于社会经济转型期，从计划经济向市场经济过渡尚未完全结束，作为转型中的政府还未能从全能政府转变成有限政府。但市场经济的快速发展和市场经济秩序建设又迫切需要行业协会健全和履行职能。另外从济宁市道路运输协会的性质来看其属于典型的“体制内生成”类型。所谓这种方式构建的行业协会的最大特点就是对政府的依赖性较强，官方色彩浓厚。这种行业协会的体制内生成途径实际上是传统经济体制变迁导致的行业管理职能过渡到行业协会身上，行业协会还没有真正变成自治的非营利组织。因此这就与社会经济发展对行业协会职能转变的需要之间产生了矛盾。这也要求政府部门加快观念和职能转变的步伐，通过退出机制、授权或委托机制、指导机制、扶持机制等制度安排，使道路运输协会从“二政府”或“准政府组织”角色中解脱出来，从而使道路运输协会真正发挥出自身应具备的职能。
首先，政府主管部门从行业管理的一些领域内主动退出，减少对运输市场的直接和具体管理，为道路运输协会发挥作用腾出空间。行业管理是对同类产品的整个产业在国民经济运行中行为的管理。行业管理是一种适应市场经济客观要求的一种经济管理形式，是随着市场经济体制的建立和不断完善而产生的。行业管理的主体应该是两个：一是政府主管部门，二是行业组织。政府主管部门的行业管理职能可以分为两个层次：第一个层次是宏观管理的层次，包括制定行业发展的目标、任务和规划，制定和实施产业政策等。第二个层次是微观管理层次，大致分为四个方面，一是行业调研职能。提出有关领导政策和立法方面的意见；二是行业发展的职能。进行行业的信息收集与分析，对重大技改、技术引进、投资与开发项目的前期论证等；三是行业监督职能。如行业质量管理，科技成果鉴定，许可证核发等；四是行业培训职能。根据政府的行业管理的划分层次，第一个层次宏观管理的职能是政府必须直接履行的职能。第二个层次的微观管理职能是政府可以向行业协会委托的职能，也就是由行业协会通过自身的中介地位，协助政府进行行业管理。
其次，济宁市道路运输协会在职能再造过程中应努力寻求政府交通主管部门的支持，争取承担更多的委托职能，为自身职能发挥创造出更大的活动空间。根据第三方管理理论，行业协会这样的非政府公共组织比较有弹性，能够根据行业成员个体需求的不同提供相应的服务，能够在较小的范围内开展服务。有些职能如果由政府自己承担，付出的成本是高昂的，且政府部门由于过度科层化而缺乏对社会需求的即时回应。因此，政府部门和行业协会在很多行业管理职能方面能够互补，建立合作关系。行业协会应当承担更多的委托职能，这将更加有利于交通运输行业管理和政府缩减规模。还应建立健全交通主管部门与协会的协商机制。交通主管部门在制定行业标准、规章制度、发展规划、政策调整前，要充分听取道路运输协会的意见与建议，使政府单方意志变为全体会员的意志。因此，日常工作中，应当建立健全听证、专家咨询程序，在政府、企业和协会三者之间建立起制衡机制。
另外，积极寻求政府交通主管部门政策制度上的支持和倾斜。宽松的政策环境对于一个组织的成长发展起着至关重要的作用。如果政府对于行业协会的支持和鼓励只是停留在口头上或舆论导向上，则显得苍白无力。这种支持和倾斜要想有实质效果，必须体现在地方政府的政策制定上。具体说来，应从对道路运输协会的管理体制、调控手段、职能配置等方面在政策上加强扶持力度，以创造适宜于行业协会发展的制度环境。
（1）在管理上实行政会脱钩改革，济宁市道路运输行业协会要在人员、资产和财务等方面与政府交通主管部门彻底脱钩，确保行业协会的独立地位。凡在行业协会兼任实质性职务的国家公务员和参照国家公务员管理的人员，必须在规定期限内辞去公职或辞去行业协会职务。道路行业协会应单独建帐，配备财务人员，严格实行财务独立，政府主管部门不得平调行业协会资产。
（2）结合政府行政审批制度改革，逐步把适宜于行业协会承担的行业管理职能委托道路运输协会行使，支持行业协会开展行业统计、行业调查、制定行业发展规划、价格协调和公信证明等工作，充分发挥行业协会的职能作用。
（3）财政、税收和购买服务支持。政府主管部门应对道路运输协会提供资助并放宽有关政策，使脱钩后的行业协会具有发展的潜力和能量。从目前情况看，政府建立的扶持机制，应主要包括财政、税收和购买服务三方面的内容：
一是财政支持。为了弥补行业协会开展活动经费不足，政府主管部门可以采取经费上直接划拨的方法加以扶持。另外行业协会使用的房屋、车辆、办公设备等也可实行无偿划拨，作为政府资助。这种财政上的支持对于道路运输协会早期开展工作，发挥职能作用非常有必要。
二是减免税收。根据《社会团体登记管理条例》的规定，行业协会可以从一些服务性的工作，收取一定的费用，如技术培训班、组织展览展销会、联系投资项目等 [35]。这些收入不是用于个人分红，而是用于公益性事务，政府应给予免税或减税。其它如行业协会获赠收入、政府资助和按规定收取的会费收入也应为非应税收入。
三是购买服务。行业协会承担公共管理事务的经费，由公共资金支出。也就是说，凡政府部门可承担的有关行业管理职责需委托给行业协会承担的，应给予相应的经费。政府有关工作部门委托行业协会承担事务的，应当采用购买服务的方式。因为对于社会公共事务的管理活动，既然政府授权或委托给行业协会，这在一定程度上增加了行业协会的工作投入，因此，政府对参与行业统计、行业标准制定等工作应采取有偿服务或购买服务的方式。对于花费较多精力的委托事务，政府为了顾及行业协会之间的公平竞争，可以通过招标采购的方式进行。目前，承接政府公共服务项目的程序和费用标准不是很规范，应就此做出统一规定，即由政府确定并公开承接服务的条件、原则和经费标准。经费支付上，应按年度核定并划拨，并实行一次核定、几年不变。这样，行业协会就可以稳定地为政府提供服务，并且获得较为固定的收入。
5.2　济宁市道路运输协会自身职能再造的实现途径
道路运输协会职能再造既要争取政府部门的支持，又要加强协会自身建设，方可有序地推进。也只有自身素质不断提高，才能有能力承载政府转移给协会的职能。为此必须进行道路运输协会内部体制和管理的改革，这种改革仅仅依靠政府的作用是难以完成的。济宁市道路运输协会应在政府给予某些鼓励政策的条件下，通过积极完善内部管理机制的建设，逐步取得会员企业信任的基础上，取得良好的发展。
5.2.1　加强人员结构建设
道路运输协会要发展，人才是关键。作为承接行业与企业的载体，作为联结国内与国际的桥梁，作为联系政府与企业的纽带，行业协会的特殊性和重要性，决定了它必须构筑合理的、科学的人员结构。协会内不但应该有离退休的老同志，他们有着丰富的工作经验和广泛的社会关系，他们担任协会的领导职务，可以为协会保驾护航，确保行会的发展方向；行会内还应该具有较高学历和掌握新知识、新技能的年轻人，他们应当承担大量的具体事务性工作，作为行会的人才储备。因此要不断吸引高素质人才，形成行业管理、技术研发、政策研究、服务咨询等多层次的人才架构，提高行业协会的人员素质。道路运输协会大都是由专业技术人员组成，如果协会人员没有较为丰富的业务技术知识和较高的业务水平，就搞不好行业服务。除了吸引人才外，还应通过举办培训班、委托培养、外出考察等形式加强对现有从业人员的业务知识培训，努力使人员结构向多元化、复合型转变，以适应行业协会职能再造的需要。
5.2.2　提高为企业和政府服务的能力
行业协会要牢牢树立为政府服务、为经济建设服务、为行业服务的观念。加快适应性调整，既要做好急需服务，又要想到超前服务，既要提高服务质量和服务水平，又要拓展服务空间和内容。只有这样才能赢得企业的信任和政府的支持。济宁市道路运输协会的产生和发展过程实际上是一个“双向赋权”的过程。既有企业的赋权，又有政府的赋权。道路运输协会必须积极开展各种活动，充分运用好企业所赋予的权限，为企业创造更多的利润，提供高质量的服务。同时，也要根据政府授权或委托职能的情况，充分行使好行业管理的职权，规范市场经济秩序。总之，行业协会要为企业和政府提供良好的服务，以此不断创造更好的发展条件，巩固应有的地位，并不断发挥积极的作用。
5.2.3　规范自我约束机制
社团是民主制度的产物，社团在议事、决策机制中，要坚持民主化，定期召开理事会，充分听取理事们的意见和建议，凡重大事项和重要活动，都要召开理事会或常务理事会进行研究，实行民主决策。
行业协会职能建设和履行是建立在内部完善的民主制度基础上，所有会员企业不分所有制特征和经营规模都拥有平等的选举权与被选举权，行业协会的会长和秘书长通过公开选举方式产生。按照章程所规定的制度，应定时召开全体会员大会、理事会和会长办公会。协会重大事务的决策上，应建立健全会议制度和通报制度，鼓励会员参与决策并对行业协会的各项工作和活动开展监督，避免会长和秘书长等少数人说了算的现象。要规范利益表达和维护机制，在运用政府授权或委托的职能时，应充分顾及社会公共利益，正确处理社会公共职能与行业内部职能的关系，不能通过制定行业规则或者其他方式，垄断市场，妨碍公平竞争，损害消费者，侵害其他经营者合法权益和社会公共利益。同时，也不能限制会员开展正当的经营活动或者参与其他社会活动，或者在会员之间实施歧视性待遇。
组织性是非政府公共组织的基本属性。行业协会应建立科学严格的自律运行机制，既要健全会议管理、财务管理、从事管理、档案管理、工作职责、服务制度等各项规章制度，又要建立行业自律公约、行业服务承诺、行业协调维权机制，使行业协会在自律管理中规范运行。
5.2.4　增强协会的独立性
非政府公共组织的自治性，也指其独立性、自主性，是萨拉蒙（Salamon）教授提出的非政府公共组织具有的基本特征之一，即在合法的前提下，由非政府组织自己管理自己的活动，独立地实施自己的计划而不受政府和营利组织的干预 [36]。自治性是行业协会生命力之所在，是其生存发展的真正动力。道路运输协会应该是独立自主的自治组织。从济宁道路运输协会这样的“体制内协会”的实际情况来看，协会虽已取得行政合法性和法律合法性，但官方色彩浓厚、行政依附性强、自主性弱的先天不足使其难以获得广泛的社会认同，应有职能不能得到充分发挥。因此，济宁市道路运输协会在职能再造进程中必须强化自主管理，不断增强协会的独立性，主要包括：
（1）组织自治。组织自治是道路运输协会非政府性的主要体现。道路运输协会应该是政府组织和国家体制之外的社会组织。协会自身应有独立自主的判断、决策和行为的机制与能力。协会组织内部可以有若干科层，可以有相应的组织机构，但绝不是附庸或挂靠于政府，或被其他组织所包含。济宁市道路运输协会必须有自己独立的意志，可以独立选举组织机构和领导人。独立制定活动规则和章程，正如韦伯所言：“自主意味着领导人和团体的行政班子依照团体自己的制度任命的，而不像不自主的团体由外人任命的那样（不管任命是如何进行的）”。由于济宁市道路运输协会这种体制内产生的协会组织的权力来源于政府，相应地其机构设置、领导人员配备完全由上级业务主管部门控制，协会会员在这方面完全无能为力。组织缺乏自治已严重制约了协会的社会合法性和职能的有效发挥，降低了社会认可度。因此，建立健全会员代表大会、理事会和民主选举制度，经过民主程序，由会员自愿推选协会领导和组织机构，从而增强协会的组织自治性，将是增强济宁市道路运输协会的独立性，确保职能进一步发挥的重要途径。
（2）经济独立。充足的经费是任何一个社团组织得以运转的保障，根据清华大学NGO研究所2000年在全国范围内进行的一次调查，有41.4%的非营利组织认为资金缺乏是最突出的问题，这也是所有非营利组织面临困难中的第一位。政府的财政拨款、补贴和会费收入占了非营利组织收入来源的70%，这说明我国的非营利组织的收入结构存在很多不合理的地方 [37]。济宁市道路运输协会作为典型的非营利组织也不例外，道协开展活动，必须有相应的财产或经费。因此，应加强获致能力建设，其经费来源具有多样性，可以是赞助、捐赠、会员交纳会费、协会对外服务获取收入及经营所得等。民政部官员在解释民间社团非营利性问题时强调：非营利性并不等于不营利，非营利组织和营利组织的根本区别不在于是否营利，而在于对获得的收益如何处理 [38]。协会可同公司一样进行营利性活动，但与公司不同的是其不能以营利为目的，不能进行剩余收入（利润）的分配（分红），不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。其收入只能用于行业协会所开展的各种社会活动及自身发展。协会职能与经费来源直接关联，协会职能发挥愈佳，经费来源亦愈广泛。反之，协会不能很好地发挥职能作用，经费也就成了无源之水。至于国家和政府的财政拨款，原则上可以接受，但接受财政拨款并不意味着协会需依赖政府资助而存在。实际上，即使政府因资助而产生一定话语权，也只能产生一定的影响力而已，决不能对协会的决策、章程的制定和修改、领导人的选举等重要活动有决定权。经济独立是济宁市道路运输协会独立性的基础，也是协会生存与发展的保证。
（3）活动自由。非政府公共组织的特征之一是能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管理程序。因此，济宁市道路运输协会的活动无论是内部抑或外部，公益的抑或营利的，只要不违反法律和社会公共秩序，都不应受到政府或第三方的干涉。包括会员的吸纳、章程或议事规则的制定或修改、会员关系的协调、领导人的选举、纠纷的解决、犯规者的惩罚、对外交往、对政府政策和立法建议的参与和讨论、代表会员开拓国内外市场、参与其他社会公益活动等。活动自由是组织自治的必然表现。当然，活动自由也是在国家法律允许范围之内，并非绝对与政府不相关联。实际上协会的活动自由往往有赖于政府的保护。
6　结论
随着我国进入社会经济转型期，非政府公共组织得到了广阔的发展空间。其中行业协会作为一种典型的非政府公共组织在行业管理中的作用日渐突出。在交通运输领域，各类道路运输协会已成为运输市场经济体系中的基本主体之一。通过行业协会保护本行业利益，提高本行业竞争力是符合WTO原则的。道路运输协会的成立和快速发展，是交通运输行业实行改革开放与国际接轨的具体步骤，同时也标志着政府交通主管部门对交通行业的管理进入到政府监督与行业自律并重的新阶段。道路运输协会在转变政府职能，规范运输市场，自我约束，加强交流上正发挥着不可替代的重要作用。济宁市道路运输协会作为产业协会中的地方性协会也不例外。但在其运转过程中，也不可避免地涉及到了一些非政府公共组织具有共性的本质方面的问题，如治理结构问题，能力建设问题，组织自律问题等。而其中能力建设问题是影响协会组织能否发挥作用的核心问题。因此迫切需要从政府主管部门职能转变的要求、运输行业成员的需求、行业整体发展的需要以及解决运输行业管理中的矛盾冲突、构建良好的政府公共关系等角度进一步做好自身职能的优化再造，从而使其本身真正发挥出应有的作用。
济宁市道路运输协会职能再造应定位在如何更好地完善和发挥好其所承担的行业性公共职能上，具体包括合约性实施和非合约性实施。在行业协会内部性质、职能配置、管理机构、运行规范等一系列广义职能再造要素当中，职能配置显得尤其重要。其中一是固有职能再造，二是授权或委托职能再造。
济宁市道路运输协会职能再造是一项较大的系统工程。首先应从协会组织外部环境入手，探讨从政府的角度支持行业协会职能再造的基本途径。其次应分析研究从济宁道协内部自身建设即组织创新、人员素质建设、品牌建设、沟通协调能力培育及自我约束等方面促进道路运输协会职能再造的途径，从而确保。职能再造工作的有效实施。
在职能再造过程中，必须充分考虑从政策环境、行业成员行业认同等方面分析协会的社会合法性对协会职能作用的影响。另外必须处理好行业协会与政府之间、企业之间的关系对职能再造的影响。因此，道路运输协会的职能再造不可能单兵突破，只有结合国家和地方大的环境和背景、法律法规建设、社会民众的认可来整体推进，方可有效实施。
国内关于非政府公共组织理论的研究较多，对行业协会的研究刚刚起步，而具体到市地一级道路运输协会的研究非常少。本文将非政府公共组织理论用于实践，从非政府公共组织理论的视角对济宁市道路运输协会的职能再造进行实证研究，分析指出了基层道路运输协会职能再造的宏观思路、主要内容、实现途径，力求为基层道路运输协会组织职能再造的研究有所启示和帮助。

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