南宁市兴宁区地税局课题组

执笔 黄 永 政

    内容摘要：税收管理员制度是新的历史时期全面加强税收征管科学化、法制化和规范化的一项重要内容和重要举措, 是强化税源管理的关键所在。文章阐述了我国税收管理员制度历史沿革，分析了当前税收管理员制度存在的问题，提出了如何构建、实施税收管理员监督考核制度，并对我国未来税收管理员制度的发展方向提出了看法。

    关键词：税收管理员 监督考核机制 发展方向

    2005年3月, 国家税务总局下发了《税收管理员制度( 试行) 》, 税收管理员制度正式走到了税收管理的前台。税收管理员制度是新的历史时期全面加强税收征管科学化、法制化和规范化的一项重要内容和重要举措, 是强化税源管理的关键所在。本文拟在阐述我国税收管理员制度历史沿革的基础上，分析当前税收管理员制度存在的问题，提出建立健全税收管理员监督考核制度的重要性以及如何实施这一配套措施。

    一、税收管理员制度的历史沿革

    我国的税收征管制度创建于20世纪50年代，90年代的分税制初步奠定了目前的征管模式。税收管理员制度随着税收征管制度的建立而建立、发展而发展，从最初以"管户"为特点的税收专管员制度到以"管事"为特点的税收管理人制度，再到目前的以"管户与管事相结合"为特点的税收管理员制度，经历了一个漫长的实践过程。

    1、以"管户"为特点的税收专管员制度。从新中国建立到20世纪90年代初，我国实行的基本是以"管户"为特点的税收专管员制度，一员进户、各税统管、征管查合一。这种制度与我国长期处于计划经济时代的生产力水平低下、经济成分单一、经济和税收总量小、税制简单、征管手段落后等状况相适应，是一种传统的、全职能的、粗放式的管理制度。它对于国民经济的恢复和建设、保证国家财政收入、促进社会发展等方面发挥过积极作用。这种"保姆"式的管理虽然具有降低纳税成本，易于监控税源等优点，但是也存在许多缺点，一是专管员上门办理涉税事宜，不利于培养征税人依法征税和纳税人依法纳税的意识；二是专管员集征、管、查于一身，自由裁量权过大，缺乏监督制约机制，容易产生腐败；三是由于管理手段落后，专管员全靠手工操作，需要大量人力，导致征管效率、质量低下和征税成本偏高；四是专管员各自为战、互不沟通、信息分散，税务机关难以形成合力，不利于宏观管理。

    2、以"管事" 为特点的税收管理人制度。从20世纪90年代初到2005年初，我国采取以"管事"为特点的税收管理责任人制度，实行"以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查"的征管模式，建立了征收、管理、稽查三分离的征管格局，把原来税收专管员的权力分解到征收、管理、稽查三个系列岗位中去，实行以"管事" 为特点的税收管理人制度。这一制度对于促进廉政建设，增强征纳双方的法律意识，降低征税成本，提高征管效率和质量发挥了重要作用。然而，取消管户制度实行管事制度后，税务机关和纳税人接触少了，失去了对税源的有效监控。一是税务机关对所管户的真实数目和基础信息难以确定。二是税务机关难以确认纳税人的纳税申报是否属实，难以判别纳税义务的履行是否完全，征管工作愈加被动。三是零、负申报企业数量大幅度上升，漏征漏管户增加，税收流失较为严重：不少三无户(无资金、无场所、无帐簿) 和伪法人长期向税务机关领购发票，并且虚开倒卖发票。四是"依法治税、应收尽收"和提供优质纳税服务, 难以落到实处。

    3、以"管户与管事相结合"为特点的税收管理员制度。随着经济的发展，经济总量、税源总量、税收总量和纳税人数量不断增加，为了加强对税源的科学化、精细化管理，国家税务总局在深入调查研究、吸取历史教训和总结各地经验的基础上，在征管模式不变的前提下，2004年8月《国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见》中在原先"以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查"中加入一点"强化管理"，并正式提出"建立健全税收管理员制度"，2005年颁发了《税收管理员制度（试行）》（国税发[2005]40号）。自此，以"管户与管事相结合"为特点的税收管理员制度正式亮相。

    税收管理员（简称专管员、片管员）是基层税务机关分片（业）管理税源的工作人员，隶属于税源管理部门。税收管理员制度，是指国家为了加强税源管理，建立的税务管理人员亲自接触纳税人、了解掌握辖区内纳税人税源及其变动情况，解决税务人员对纳税人税源情况了解不足、掌握不实、疏于管理等问题的一项制度。在该制度下，税收管理员的职责范围包括：税收政策宣传送达、纳税咨询辅导；掌握所辖税源户籍变动情况；调查核实管户生产经营、财务核算情况；核实管户申报纳税情况；进行税款催报催缴；开展对所管企业的纳税评估及其税务约谈；提出一般性涉税违章行为纠正处理意见；协助进行发票管理等。概括地讲，税收管理员是"信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监控员"。但税收管理员不负责税款征收、税负核定、涉税审批及涉税案件的稽查。税源管理重要事项由部门集体研究。税收管理员下户执行各项税源管理事务时，要提出报告，按计划和规定程序进行，并接受行政执法和行政监察的监督。所获税源信息要记录归档，实行共享。税收管理员实行2年定期轮换制度。

    《税收管理员制度（试行）》制度是新中国建立以来专门针对税收管理员颁布的第一个制度。在这个制度的指导下，全国各级税务机关经过积极的、创造性的探索和实践，初步建立了"管户与管事"相结合的税收管理员制度。这个制度的优点是目的明确，其目的就是为了加强税源管理、切实解决疏于管理、淡化责任的问题，推进依法治税，提高征管的效率和质量；原则明确，税收管理员制度遵循管户与管事相结合、管理与服务相结合、属地管理与分类管理相结合的原则；职责明确；税收管理员的职责是信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监控员，而不直接从事税款征收、税务稽查、违章处罚和审批减免税、缓抵退税等工作。然而，由于时间颁布较短，各地配套制度建设比较滞后，特别是税收管理员工作目标考核办法建设不完善，极大影响了税收管理员制度应有功能的发挥。