桂林市地税局局长 李秋有

    最近几年逃税在中国已成为一个热门话题。电影明星刘晓庆逃税案，在中国社会引起了巨大的反应（人民日报：2002a）。逃税被认为是影响和制约一个社会经济发展的癌症。在中国逃税的数量是多少，有些什么特点？在中国为什么会出现那么多逃税？如何减少逃税？很多学者、专家和政府官员提出了很多有用的和有效的建议。本文首先分析现阶段我国存在的逃税数量、特征和后果，然后介绍组织模型中的规则组织和道德信誉组织概念和原理。第三，本文把规则组织和道德信誉组织的概念和原理应用于分析我国逃税存在的原因。认为规则组织的失效和道德信誉组织的失效是我国存在逃税的主要原因。最后，本文建议通过消除引起规则组织失效和道德信誉组织失效的因素和利用新公共行政管理理念创建全体社会公众认可接受的税收体制，从而减少逃税。这些包括建立和维持社会公众对政府及其机构的信任和支持，制定社会公众认可接受的税收政策和税收制度，以及应用新公共行政管理理念改革改造税收行政管理部门使之变得更高效更有能力。

    我国现阶段逃税的数量、特征和结果

    根据于新建等人的分析，我国的逃税行为来源于地下经济和地上公开经济。2002年，来源于地上公开经济的逃税数量大约是215亿元人民币（26.1亿美元），来源于地下经济的逃税数量大约是3777亿人民币（459亿美元）。因此2002年在中国的逃税数量大约是3990亿人民币（485.1亿美元），逃税数量占同年税收总收入的23%。其中逃税的个人所得税数量约为945亿元人民币（114.8亿美元），占2002年度个人所得税总收入的78%（于新建等, 2004: 32）。

    我国的逃税行为具有以下几个特征。第一，来源于地上公开经济的逃税行为十分明显，其逃税量在地上公开经济中约占20％，这表明了逃税在我国经济行为中是一种普遍现象，不仅地下隐蔽经济逃税严重，地上公开经济行为逃税也十分普遍；第二，个人所得税的逃税数量多于其他税种。个人所得税的开征目的是为了增加财政收入和调节高、低收入者间的收入差距，对个人收入征税直接减少了个人收入。所以个人所得税成为纳税人逃税的第一对象。第三，逃避缴纳个人所得税的数量一年比一年多，个人所得税的逃税数量从2000年的732亿人民币（88.9亿美元）到2001年的807亿人民币（98亿美元）和2002年的945亿人民币（114.8亿美元）（于新建等,2004:32）。在我国，逃税的另外一个最显著的特征是富人比工薪阶层和穷人缴纳更少的个人所得税而逃避更多的个人所得税。2002年，40％的个人所得税收入来源于工薪阶层（人民日报，2002b）。而富人缴纳的只占个人所得税总收入的10％，但少于总人口20%的富人却占了银行存款的80% (人民日报, 2002c)。这就是说，在中国工薪阶层和穷人是个人所得税的主要负担者。

    在我国，逃税的负面效果是很严重的。首先，我国各级政府蒙受了巨大的税收损失，这不但危害到了各级政府的执政能力和为公众服务的能力，还直接增加了各级政府的负债。第二，逃税导致依法纳税者的减少和逃税者的增加。完全依法纳税者承担了比逃税者更重的税负，逃税行为得不到应有惩罚和制止导致逃税将在全社会传播而变得更广泛和更加普遍，这将导致各级政府没有能力去提供政府应该提供的公共服务。这意味着另一类的公有财悲剧发生了（Hardin, 1968: 1244）。最后，逃税的出现导致市场上的不公平竞争。与不依法纳税的商人竞争使得完全依法纳税的商人陷入了不利的地位。所以，在我国要减少并最后消除逃税行为，必须及时发现并严惩逃税行为。

    规则组织、道德信誉组织和他们的失效

    我国的逃税问题可以用组织模型理论中的规则组织、道德信誉组织和他们的失效来分析、解释和解决，这里有必要将规则组织、道德信誉组织和他们的失效的概念和原理介绍一下。

    在社会科学里常常应用规则组织、道德信誉组织和市场组织的概念和原理来解释、分析和解决社会问题。一个组织其内部的每个成员完全严格按照规则、等级和程序来处理解决内部事务的被称之为规则组织。一个组织其内部事务的处理完全按照利己主义和等价交换进行的被称之为市场组织。而在一个组织中若其成员处理内部事务和关系都遵循大家共有的价值理念和道德标准，这个组织被称为道德信誉组织。（Colebatch and Larmour, 1993: 20-1）。这三种组织模型是现实世界现实社会组织模型的抽象，实际上在现实世界和社会中，任何一个组织都是三种组织模型的混合体，只是在某些现实组织中，三种组织模型中的一种或两种表现得更加明显和显著。

    规则组织和道德信誉组织的失效其意思是指规则组织和道德信誉组织失去了他们原有的功能。规则组织内部成员对不明确的和不公平的规则的不服从和消极抵制，缺乏充分的准确的对等的信息导致基于规则或纪律上的集体行为得不到完成等，都将导致规则组织的失效。而在一个道德信誉组织中不确定的、互相矛盾的、不协调的和不明确的价值观和信仰，同一道德信誉组织中不同成员间的利益差别和矛盾会导致该组织中共有价值观和信仰的分裂和崩溃，而组织中的成员因价值观和道德观的矛盾和分裂他们的行为朝着不一致的方向进行，就形成道德信誉组织的失效（Colebatch and Larmour, 1993: 33-6）。

    我国现阶段导致逃税的原因：规则组织和道德信誉组织的失效

    在任何一个国家中税收即可被认为是规则组织行为又可被认为是道德信誉组织行为。这就是说，在由政府、税务机关、社会团体和公民个体构成的组织中，税收首先是一项规则组织行为，税收的管理，税收的征收和税收的缴付都是基于一项法定的规则：国家税法。同时，税收也是这个组织中的道德信誉行为。税收的实现和形成都是基于这个组织中的成员对国家政府的价值共同认可，以及对国家政府的拥护和支持。基于这个国家中公民的共同的道德观、价值观和社会理念。所以规则组织模型和道德信誉组织模型的概念和原理可以用来分析、解释和解决我国的逃税问题。

    在我国，逃税的原因可以分为两大类：一类是规则组织的失效，另一类是道德信誉组织的失效。一项来自中国中央电视台经济频道和中国管理监督中心的调查表明：36.9％的被调查公民抱怨缴税程序太耗费时间和过于复杂，26.9％的被调查公民抱怨他们的权利和义务不相匹配，还有20％的被调查公民认为税负过高和不公平。这些导致了拒绝缴税（Li，2002）。许多专家学者分析总结了我国纳税人逃税的原因：首先，部分社会公民和纳税人对政府及其机构的不信任是导致逃税的主要原因（刘峰等，2004：86）。税收被看作是纳税人与政府间的一种交易，因此公民有缴税的义务同时也有权利监督政府如何使用征收来的税款。政府有征收税款的权利，但也有义务向社会公众、公民报告、解释和确保收集来的税款得到科学、有效的使用并应用到正确的地方。但是在今天的中国，公民仍然缺乏了解政府保存拥有的信息和记录的权利。政府持有的例如财政预算和支出的信息和记录，以机密资料为由被政府机构保存而拒绝向社会公众公布（Hosley, 2004）。大多数的公民不知道政府收集的税收如何支出和使用，这些收集到的税款是否被运用到正确的地方。一些公民认为他们向政府缴纳的税款被一些腐败官员浪费和耗尽。一些公民认为政府无法给他们提供充分的和令人满意的公共服务。一个组织内部成员间的互不信任导致他们行为上相冲突和矛盾，导致集体行为的失效。这通常被看作是道德信誉组织的失效。其次，在我国，一些税收政策因不公平或有漏洞而不能得到大多数公民的认可和接受。例如，个人所得税法为那些可以通过多种渠道取得收入的富人提供了很多逃税的漏洞，但是工薪阶层却无法逃税。缴纳工资薪金所得个人所得税的纳税人由支付他们工资薪金的单位直接在他们的工资中扣除税款交给政府。现行的个人所得税法对工资薪金所得的起征点定为收入每月800元人民币，这是在今天的中国仅仅能够维持一个人一个月生活费用的资金。尽管从2006年1月1日起，工资薪金所得个人所得税起征点提高到每月1600元，低收入者税负重的问题将得到一定缓解，但是起征点过低在计算个人所得税时，抚养小孩和赡养老人的费用、医疗保险、养老金、失业保险和教育支出仍不能被扣除。所有这些导致了纳税人的税负过重和税负不公，特别是工资薪金所得纳税人税负过重，也造成了不同公民之间的税负不公（胡娟，2001：208-9）。不受欢迎的规则和制度导致在一个组织内集体行为的失效通常被视为是规则组织的失效。最后，税务机关缺少有效、充分和精确的收集和有效应用应税信息的能力和效率低下被看作是逃税存在的重要的原因（刘峰等，2004：86）。在中国，税务机关仍然按照传统的政府管理方式来运作，即强调税务人员服从于各种规章、制度和程序而忽视充分发挥税务管理人员的主观能动性、积极性和灵活性，更没有注意到纳税人的需要和期望。税务机关仅仅被视为是征收税款的政府部门。所以服务质量差、效力和效率低下等问题仍然存在于我国的税务部门。因此，逃税行为很难也很少被发现、揭露并得到应有的处罚，导致逃税行为的扩大和蔓延，也是规则组织失效的体现。

    减少我国现阶段逃税行为发生的有效途径：构建全社会公众认可接受的税收体制

    在我国要减少逃税，导致规则组织和道德信誉组织失效的因素必须被消除。本文建议构建全社会（包括社会公众、社会团体、公民个体）认可接受的税收体制。一个全社会认可接受的税收体制是大多数纳税人认可接受的、低逃税率的税收体制。一个全社会认可接受的税收体制包括构建社会公众、纳税人信任的政府及其机构、建立社会公众欢迎的税收政策和高效、有能力的特别是揭露、发现和打击逃税行为准确有力的税务部门。所以，通过构建全社会认可接受的税收体制可以消除导致规则组织和道德信誉组织失效的因素。

    在我国必须构建和维持社会公众信任和支持的政府及其机构。其目标是清楚且必然的，没有社会公众、广大纳税人对政府及其机构的信任和支持，就没有社会公众对税收法律的自觉遵守和服从。为了取得社会公众的信任和支持，政府必须做好以下几个方面工作：首先，公众有权利取得并使用政府所持有的信息和记录，特别是涉及到税收收入、预算收入和支出方面的信息，社会公众、公民个体、社会组织应该能够无条件、无成本和方便地获得。社会公众这种权利必须有国家法律的严格保护。政府也有义务向社会公众报告和解释税款的征收方式、税款的使用方向和使用效果。Wongchanglaw指出："如果公民们知道并确认政府部门是用来为公众利益服务的，那么他们就会信任和支持政府了"（2001）。只有纳税人确认他们缴交给政府的税款被有效地应用到合适的地方。只有当纳税人觉得政府机构和公务员是代表着纳税人的权利和利益的，那他们就乐意缴纳税款了。第二，我国政府及其机构必须提高为公众服务的质量。在我国现阶段各级政府的公共服务职能相当薄弱，政府及其机构的主要精力和大部分财力没有用到社会事业发展和公共产品供给方面。造成公共需求的全面增长和公共产品供给的短缺以及公共服务不到位之间的矛盾日趋尖锐。因此我们各级政府务必及时调整改革政府职能，通过增加对社会公众事业的投入、扩大公共产品的供给，确保各级政府及其机构为社会公众提供更快的、更好的和更多的服务。Hanousek 和 Palda指出那些相信政府能够为公众提供高效的服务的纳税人比那些认为政府不能很好的为公众服务的纳税人更愿意缴纳税款（2003）。第三，政府必须向公众提供公平的不偏不倚的标准化的服务。可靠的公平的公众服务可以激发公众对政府的信任，并为经济发展创造良好和安定的社会环境、政务环境和政策环境（Wongchanlaw, 2001）。最后，政府必须是对社会公众负责任的并及时对公众的需求作出响应。只有当政府及其机构负起了责任并对社会公众的需要和期望做出及时正确的回应，公众才会信任并支持政府和自觉缴纳税款。

    要构建社会公众认可接受的税收体制，税收政策和制度必须被社会公众所认可和接受。首先，税收政策和制度必须是公正和公平的。虽然对税收的公正和公平有各种不同的理解，但是大多数人认为税收政策的制定应基于受益原则和支付能力原则，受益原则是指谁从税收的使用中得到利益谁就应该缴交税且谁的收益多谁就应该多缴交税款。支付能力原则是指人们应该根据他们的支付能力缴交税款，这一原则承认人们从政府服务方面得到的利益并不总是可测量和计算的，所以受益原则有时很难贯彻。而高收入的人群有能力支付更多的税款，交税给他们带来的不良负面影响更少。中国的个人所得税政策和制度的制定就是基于支付能力原则，当前存在的个人所得税法中富人逃税的漏洞必须被根除。其次，税收政策和制度必须对大多数社会公民是友好的且纳税人承担的税负是适当的，高的税率和高的税负会导致税收政策得不到公众的接受而引发逃税行为（Fisman and Wei, 2004: 471）。所以当前中国个人所得税法规定的每月收入（800元人民币、97美元）为起征点必须提高。个人的特殊情况，例如抚养老人和小孩、以及个人收入用于医疗保险、养老保险、失业保险和教育支出等也应该在缴纳个人所得税前扣除。最后，税收政策和制度必须是公开透明和简洁明确的。这意味着税收政策和制度必须是简单明确和易于遵从的。纳税人的纳税成本和遵从税法成本应该降低到可接受的最低的水平。

    我国税务管理机构必须应用现代公共行政管理理念进行改革和改造，目的是把我国税务部门改造成为一个运行低成本、工作高效率和为纳税人提供高质量服务的税收管理执法机构。现代公共行政管理理论认为公共行政管理部门必须是受使命驱动的。以满足社会公众的公共需求为导向的，也是运行低成本、工作高效率的。首先是，我国税务部门的工作职责要转变。税务管理必须摒弃传统计划经济、传统政府管理的理念，如：税收是强制的、无偿的等观念必须摒弃。依照现代公共行政管理理念税务部门的工作职责不仅仅是执法和组织财政收入，税务部门的工作职责还包括引导促进全社会公众自觉遵从和遵守税法、为纳税人提供应有的服务并依法维护政府和纳税人的合法权益。税务机构和全体公民、纳税人都是税法的共同遵守者和遵从者，税务部门不仅仅依靠强制措施手段征收税款，更重要的是依靠纳税人的自觉遵从税法、自觉缴税来征收税款。工作职责转变了，工作使命才会进一步明确。税务管理部门为完成职责和使命的战略规划，行动方针和具体措施才会全面、准确和到位，否则就会顾此失彼。当前我国税务部门由于职责不清、使命不全而导致工作措施一手硬一手软，如片面强调对纳税人的监控、监管而忽视鼓励纳税人自觉遵守、遵从税法，不仅导致税收成本高而且监控监管不到位，某些方面也增加了纳税人的纳税成本，而纳税人自觉遵守遵从税法的程度低，则导致了税收监控监管难度大和税收成本极高。二是，税务管理机构的工作能力和工作效率必须提高。只有税务管理部门具有了有效发现和惩处不依法纳税行为的能力，税务管理部门才能得到公众的相信和支持。只有社会公众、纳税人意识到逃税等违法行为一旦出现和发生就会被揭露和惩处，税收（包括税收政策和税务管理）才会被认为是公平和公正的，才会被社会公众所接受。因此，我国税务管理机构发现揭露和打击逃税行为的能力和工作效率务必提高，要提高到促使社会公众自觉遵守遵从税法的水平。三是税务管理机构的工作应该是为纳税人服务，以满足纳税人的纳税需求为导向的。我国税务管理部门务必高度重视和解决纳税人在办税过程的各种需求，为每个纳税人提供公正、公平、透明、标准的纳税服务，纳税人自觉遵从遵守税法的程度才会提高。

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