崇左市地方税务局局长 蔡 伟

    税收优惠作为税收制度和税收政策的重要组成部分，是指政府利用税收制度，按预定目的，以减轻某些纳税人应履行的纳税义务来补贴纳税人的某些活动或相应的纳税人。它对加快我国经济发展，推动社会主义市场经济的建立，对吸引外资、促进经济增长，对促进高新技术产业的发展，推动科技进步，对国家阶段性政策目标的实现，发挥了巨大的历史性的积极作用，并为下一步政策目标的实现奠定了基础。目前，我国采取的税收优惠政策主要有以下几点特征：涉及税种多，以所得税优惠为主；税收优惠方式多样，以直接优惠为主；实行区域化、产业化的税收优惠，以区域化的税收优惠为主；税收优惠面向各类型经济，以外向性税收优惠为主。但当前我国采取的税收优惠政策在结构设置上存在着制约经济发展的各种因素，本文就税收优惠政策结构性调整趋向及其对我区经济发展的影响进行探讨。

    一、我国税收优惠政策结构性调整的发展趋向

    （一）我国税收优惠政策结构性调整的历史演进

    1、传统计划经济时期的税收优惠政策。1950-1978年，我国税收制度分别经历了1950年统一税政、1953年修正税制、1958年工商税与农业税改革以及1973年全面试行工商税制等四次大的变革。

    2、有计划商品经济时期的税收优惠政策。1979—1992年，我国先后进行了建立涉外税制、二步利改税以及工商税制进一步完善等重大改革。为适应对内改革、对外开放需要，促进商品经济的全面发展，我国按照减税让利的指导思想，陆续制定了一系列吸引外资、促进国有和非国有经济发展的税收优惠政策，税收优惠的作用范围和调控力度明显加大。

    （二）当前的税收优惠政策格局，即实行以区域性税收优惠为主，产业性税收优惠为辅的税收优惠结构体系。

    1994年，我国按照社会主义市场经济体制的要求，遵循统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、保证财政收入的指导思想，对税制进行了全面的改革，对税收优惠政策进行了较大范围的调整和清理。这次改革形成的税收优惠政策主要具有以下3个特点：1、内资企业流转税、所得税优惠得到了全面的清理、调整，外资企业则继续运用减免税、超税负返还等优惠政策，外资企业总体税负明显低于内资企业。2、进出口税收减免、流转税和所得税优惠均与特定区域及相关行业挂钩，区域税收优惠特征十分突出。如对西部大开发的政策；经济特区的税收政策；对经济技术开发区的税收政策；对高新技术开发区的税收政策；对国家旅游度假区的税收政策；对保税区的税收政策；对工业园区的税收政策；对台商投资地区的税收政策等，存在着层次多，内容复杂，互相交叉，且不规范的矛盾。3、集中了税收优惠政策的管理权限，初步实现了税收优惠的统一管理。1994年税制改革，及时扭转了税收优惠失控的局面，税收优惠政策的范围有所缩小，有力地促进了税收收入的快速增长。1994年我国税收收入比上年增加870亿元，以后几年税收年均增长都超千亿元，清理和规范税收优惠是其中十分重要的因素。

    （三）税收优惠政策结构体系存在的问题及调整趋向

    1、现行税收优惠政策结构体系存在的问题分析

    （1）现行以区域性税收优惠为主的税收优惠政策在某种程度上滞后了西部经济的发展。我国传统的税收优惠政策明显具有"区域性"、"外资性"的特征，不适当的区域税收优惠在某种程度上加剧了西部经济发展的滞后性。当前我国税收优惠政策的重点是向东部地区倾斜，围绕着经济特区、沿海开放城市、沿海经济开发区、经济技术开发区、边境对外开放城市、沿江开放城市设计了多层次的地区导向型税收优惠政策，而对于西部边远地区倾斜不多，不利于将内、外资向亟待发展的西部地区引导。以企业所得税为例，经过20多年的改革开放，我国已经形成了一个以地区倾斜为主，产业倾斜为辅，交错使用降低税率、定期减免税和再投资退税等多种优惠手段的涉外税收优惠体系。目前实行的针对内外资企业所得税优惠政策上的差异已表现出导致地区贫富差距进一步拉大。而现在内资企业中涉及地区税收优惠的内容有"老、少、边、穷"地区，但是外商投资企业所得税中却规定了多层次的地区税收优惠，其结果是扭曲了外商投资的地区选择，使经济特区和沿海地区成为重要的投资市场。从目前外商投资的分布状况看，绝大多数都集中在东部经济发达地区，外商投资的区域不平衡性非常明显。

    （2）现行的税收优惠政策没能体现出产业导向，对国家需要优先发展的产业和经济欠发达地区并无特别的鼓励措施，对产业结构的引导能力不强。目前，西部地区迫切需要发展的是交通、能源、原材料等基础产业以及高科技产业，而现行税收优惠政策行业倾斜度却明显不够，除对农、林、牧、石油、天然气等少数行业给予了一定的税收优惠鼓励外，只笼统地鼓励产品出口企业和先进技术企业，对投向国家重点发展的能源、交通、原材料等产业部门的外资却没有给予应有的税收优惠，鼓励传统工业和加工业的发展，致使没能解决西部地区产业失衡矛盾，也使西部地区的资源、科研等方面的优势也得不到充分的发挥，弱化了税收杠杆对资源配置的作用，势必会影响西部大开发中的产业结构的调整和优化。相当数量的外商投资集中在投资额小、回收期短、回报率高的轻工、电子等行业，投资结构轻型化、短期化的倾向十分明显，实际上许多短期的投机性项目无需税收刺激，优惠的税收成了外商的额外收入，加剧了我国产业结构的不合理。

    （3）现行的税收优惠手段过于单一，优惠税种主要集中于所得税。现行税收优惠主要以直接优惠为主，多集中在降低税率、减税、免税、退税等几个方面，而允许加速折旧、投资抵扣等间接优惠方法较少，而且优惠税种也主要是所得税，这种单一的优惠形式和优惠税种也不利于西部。因为直接税优惠主要是针对企业利润进行的，适用于投资期短，见效快的企业，而对于西部发展极其重要的投资规模大，技术水平高、经营周期长的基础设施、能源交通、农业开发、高新技术等项目的效果就不是很明显。

    2、税收优惠政策结构体系调整趋向分析。

    （1）及时将税收优惠政策的重点由东部转移到西部。税收优惠的目的是促进经济增长和发展，具有"时效性"，改革开放之初，国家优先发展东部，对东部倾斜的税收优惠政策起到了很大的作用。现在国家提出西部大开发战略，我国税收上的优惠政策重点应由东部转移到西部，尤其注意的是对于税收优惠政策不能搞"一刀切"，否则对西部地区经济发展是不利的。因此必须在继续清理或取消集中于东部经济发达地区的各种税收优惠政策的同时，还应制定一些特殊的针对西部的税收优惠政策，对于外商和其他地区或个人在西部地区投资达到一定规模的项目，应实行比沿海地区更为优惠的政策，以吸引内外资投资于西部，同时也可促进西部企业的自我发展。

    （2）税收优惠要从区域性优惠为主向以产业性优惠为主倾斜。改革开放以来，国家给予东部沿海地区较多的税收优惠政策，这些税收优惠政策虽然促进了东部地区的快速发展，但也拉大了区域经济的发展差距，激化了地区利益矛盾。为了统一税制，公平竞争，税收优惠要从区域性优惠向产业性优惠倾斜，通过税收政策和产业政策的相互配合，推动中西部地区的社会经济发展。《九十年代国家产业政策纲要》已明确提出今后一段时期内产业政策要向交通运输、邮电通讯、能源和原材料工业倾斜，为鼓励其发展应给予所得税减免。而这些行业正是中西部地区比较薄弱的产业或资源优势的产业，产业倾斜实际上也是区域倾斜，因而是有利于中西部地区的发展的。

    （３）实行国民待遇，统一内外资企业所得税。1994年的税制改革虽然统一了内资企业的所得税，但内外资企业仍实行两套不同的税制，外资企业享有较多的税收优惠政策，由于外资企业大多集中在东部沿海地区，所以，东部沿海地区从中受益较多而中西部地区受益较少。因此，要适时合并内外资企业的所得税，对于符合产业政策的投资企业，不论是内资还是外资，特别是高新技术产业和资本密集型产业，除给予适当减免税外，还可采取加速折旧、允许抵扣资本购进项目所含增值税税款等优惠措施，对于技术转让和科技成果转让所取得的所得应予以免税或减税。

    二、我区当前的经济发展状况及其区位优势

    （一）当前的经济发展状况

    当前我区作为老、少、边、穷地区，经济发展十分不平衡，社会经济发展的总特征是经济实力和居民生活水平低，农业人口比重较高，第三产业的发展规模小，社会事业基础薄弱，就业不容乐观，但社会保护领域在全国处于中上水平。主要体现在以下几个方面：一是经济总量小，人均水平低；二是工业化水平低，产业和企业竞争力不强；三是城镇化水平低，城乡二元结构突出；四是投资规模小，投资率低；五是开放水平低，开放带动作用弱；六是非公有制经济发展滞后，经济自主增长能力弱，外资经济少，股份制经济发展滞后；七是优势资源开发程度低，特色经济不明显，基础设施建设水平低。

    （二）我区的区位优势

    1、区域优势。广西面向东南亚，背靠大西南，处在我国大陆东、中、西三个地带的交汇点，是华南经济圈、西南经济圈与东盟经济圈的结合部，是西南乃至西北地区最便捷的出海通道，也是联结粤港澳与西部地区的重要通道。特别是随着中国-东盟自由贸易区的建立，广西作为连接中国西南、华南、中南以及东盟大市场的枢纽，在拥有5.3亿人口的东盟和5.4亿人口的泛珠三角经济圈两个大市场中，将发挥结合部的重要战略作用。同时广西既是华南通向西南的枢纽，又是沿海、沿江、沿边的省份，以沿海港口为龙头，南昆铁路为骨干，高等级公路、水运、航空和其他基础设施相配套的出海大通道框架已形成。

    2、产业优势。经过建国50多年尤其是改革开放20多年来的发展，广西培育并初步形成以制糖、有色、冶金、电力、汽车、机械、建材、食品、医药等为主的一批优势产业，具备与国内外企业开展产业合作的良好基础。比如：广西制糖业在全国具有举足轻重的地位。2003年机制糖产量突破600万吨，占全国糖产量的一半以上，同时，广西的制糖成本比国内其他蔗糖主产区每吨低100～200元，市场竞争力较强；而广西的电力工业正逐步建成为国家"西电东送"的重要基地；铝工业是广西最具发展潜力和优势的支柱产业，2010年广西将形成年产500万吨氧化铝、150万吨电解铝、120万吨铝材加工的生产规模，成为全国乃至亚洲重要的铝工业基地；而广西建材产品如水泥、玻璃、滑石、石材、重晶石等在全国有一定竞争力，在东南亚颇有影响。

    3、资源优势。广西雨量充沛，河流众多，水能资源十分丰富；还是全国10个重点有色金属产区之一。已发现矿种145种（含亚矿种），其中储量居全国前10位的64种；居全国第一的12种，是我国唯一可直接采用纯拜尔法生产优质砂状氧化铝的基地；广西非金属矿产也十分丰富，石灰岩分布广泛，储量大、质地好，高岭土、滑石、膨润土等非金属矿储量均居全国前列，可建成中国南方最大的水泥基地；广西是国内水、土、热资源配合较好的地区之一，物产丰富多样，主要盛产南亚热带农产品，还是全国最大的松香、松节油产区，松香产量约占全国一半，栲胶、八角、茴油、肉桂等均排全国第一。此外，广西有中草药4623种，在全国排第二位；广西海洋资源十分丰富，沿海滩涂面积1005平方公里；20米水深以内的浅海面积6488平方公里，北部湾的浮游生物十分丰富，是高生物量的海区，也是中国著名热带渔场，具有丰富的海洋矿产资源。

    4、其他潜在优势。广西既是少数民族地区，又是全国重要侨乡，既有发展迅猛的高科技，又有廉价的劳动力市场的区位优势，是全国唯一的具有沿海、沿江、沿边优势的少数民族自治区。

    三、充分运用税收优惠政策调整趋势，结合我区经济现状和区位优势，促进我区经济飞跃式发展。

    根据目前税收优惠政策特点及其调整趋向，结合广西经济的发展状况及其特有的区位优势，充分运用税收优惠由区域性优惠为主、产业性优惠为辅向以产业性优惠为主、区域性优惠为辅的转移，大力调整我区产业结构，优化资源配置，坚持可持续发展战略，大力发展我区特色经济。由于税收优惠政策调整的趋势是向产业和行业转移，因此，选择哪些纳税人实行税收优惠对我区经济的整个产业结构和健康发展有着至关重要的作用。当前广西开发的重点主要是三个方面，即基础设施建设、生态建设以及优势产业开发和结构调整，与之相关联的经济要素是资金（包括内资和外资）、技术和人才。因而结合我区区位优势，运用税收优惠政策的调整,大力发展我区特色经济，是本文研究的重点,具体来说有以下几个方面：

    （一）从有利于优化广西产业结构的角度出发，结合我区优势产业，合理运用税收优惠政策，并注重产业结构调整，大力发展优势产业和特色经济，努力实现富民兴桂新跨越。

    这里的优势产业一是指高新技术产业和知识密集型产业，如信息技术产业、生物技术产业等。二是指利用新技术对资源产品实施深加工，输出高层次产品，促进西部传统产业更新换代和升级的行业，如利用新技术对矿产资源进行深加工、开发新产品的行业等。另外，优势产业还包括与之密切相关的科研单位、高等院校以及企业的技术研究开发机构等部门，对这些部门给予适当的税收优惠将为西部产业的升级换代提供强有力的后劲。在经济全球化和区域经济一体化加速发展，国内竞争国际化，国际竞争国内化的新形势下，地区经济如果没有特色和比较优势，很难在激烈的市场竞争中取得主动、求得发展。当前和今后一个时期，我们应着眼于把我区建设成为中国－东盟自由贸易区的区域性物流中心、商贸中心和加工制造中心，把我区产业放到建立中国－东盟自由贸易区和泛珠三角经济区的大格局中去规划和发展，把区位优势、资源优势和开放优势等更好地结合起来，立足优势、发挥优势、再创优势，坚持"引进来"与"走出去"相结合，充分利用国内国外两个市场，两种资源，积极承接国内外产业转移，大力发展加工制造业。不能局限于有什么资源就发展什么产业。同时要针对我区优势不明显，支柱产业不突出，缺乏大型工业基地和强优企业的情况，以大力发展优势产业、强优企业和园区建设为重点，增创产业、企业和区域竞争优势；把政府推动、市场拉动和开放带动相结合，推动企业改革重组做大一批，发挥优势做强一批，招商引资催生一批，一手抓现有优势产业的改造提升，一手抓新优势产业的培育发展；统筹抓好工业、农业和服务业发展，形成三次产业齐发展、相促进。

    （二）充分利用我区是国内水、土、热资源配合较好的地区之一，又属沿海亚热带气候，水充，光照时间长，很适合亚热带农作物的生长且农作物丰富多样的特点，发挥我区农业区位优势，以发展农业产业化经营为重点，结合税收优惠产业性转移，实行税收优惠政策产业倾斜，加快农业产业化进程，调整农业结构，大力发展优势特色农业。

    要把发展县域经济、农业产业化、农村结构调整、加强农业综合生产能力建设等更好地结合起来，用工业化的思路发展农业，用产业化的办法提升农业，实现工农业互动、城乡产业协调发展。围绕发展农产品加工业，按照产业化经营模式，积极调整农业结构，发展优势特色农业，着力构建农业增效、农民增收的长效机制。一是加快培育和壮大优势经济作物产业群，着力提高经济作物的比重。巩固发展甘蔗、蔬菜、水果等传统优势产业，大力培育桑蚕、烟叶、中药材、香料、花卉等新特色优势产业。二是大力发展水产畜牧业，着力提高水产畜牧业在农林牧渔中的比重。巩固提升生猪、家禽等传统养殖业，加快发展草食动物产业、牛奶产业、优势产业。三是推进农业标准化生产，着力提高优质农产品的比重。积极推动优质农产品区域化布局、专业化生产和产业化经营，加快无公害优质农产品基地建设。同时，大力发展商品林产业、劳务产业等，形成多个产业共同发展、多个渠道促进农民增收的格局。

    （三）深入实施开放带动战略和"东靠西联、南向发展"区域合作战略，以大开放促进大合作促进大发展。

    我区作为连接中国西南、华南、中南以及东盟大市场的枢纽，是华南经济圈、西南经济圈与东盟经济圈的结合部，是西南乃至西北地区最便捷的出海通道，建立中国-东盟自由贸易区和泛珠三角经济区把我区推向全国对外开放和区域合作的前沿，使我区的战略定位发生了重大变化。我区在建立中国-东盟自由贸易区和泛珠三角经济区中具有重要的战略地位和作用。结合我区区域地理优势，实施"东靠西联、南向发展"区域合作战略，加强与泛珠三角区域内各方、各省区市及东盟各国的全面经济合作，以大开放促进大合作，以大合作促进大发展，努力把我区建设成为中国-东盟自由贸易区的区域性物流中心、商贸中心和加工制造中心。一是加快构筑中国通往东盟的国际大通道，大力发展通道经济和现代物流业；二是充分运用中国-东盟博览会这个重要平台，推动与东盟各国开展货物贸易、服务贸易、投资合作等经济合作；三是坚持"走出去"与"引进来"相结合，双向承接国内与东盟的产业转移，双向促进我国与东盟的经贸往来、产业合作开发与相互投资，充分利用国际国内两个市场、两种资源，大力发展加工制造业；四是积极参与"两廊一圈"建设，努力把沿海沿边地区建设成为环北部湾经济圈的核心区；五是积极参与泛珠三角经济区建设，加强与粤港澳的全面经济合作，巩固发展与大西南的经济协作，拓展与长三角等区域的经贸合作；六是大力改善投资软环境、政务环境、法制环境、舆论环境、人文环境和社会环境，为扩大开放和开展区域合作积极创造良好的环境条件。

    （四）充分利用我区海洋资源，发挥沿海沿边沿江地区的特点，推动全区经济加快发展。

    沿海沿边沿江是我区的最大优势。我区拥有1595公里的黄金海岸线，拥有1020公里的陆地边境线，但长期以来，我区沿海地区没有得到很好的开发，目前工业化水平、城镇化水平都低于全区平均水平，在全国1.8万多公里的海岸线中是唯一有待开发的地区。沿海地区开发程度低，严重制约和影响了全区的开放和发展。21世纪是海洋世纪，世界上许多国家纷纷加快向海洋进军的步伐，把发展海洋经济作为一个大战略。全国沿海省市纷纷谋划发展海洋经济方略，力争成为海洋经济强省。中越两国建设"两廊一圈"战略构想，进一步确立和强化了我区在建立中国-东盟自由贸易区和泛珠三角经济区中的战略地位和作用，把沿海沿边地区推向对外开放和国际国内区域合作的最前沿。加快沿海沿边地区全面开放已经摆上紧迫的议事日程。我们要把沿海沿边地区的开放开发提到环北部湾经济圈发展的战略高度，在统筹抓好五大经济区协调发展的同时，在抓好新阶段扶贫开发的同时，要把沿海沿边地区作为重点开放开发区域，从投资项目安排、产业布局、政策措施等方面给予更大力度的倾斜和支持，努力把沿海地区和边境建设成为开放度更高、政策更灵活、投资贸易更加便利的对外开放区域，吸引东盟和国内其他省市的投资，充分利用国内外两种资源、两个市场，把沿海地区和边境地区建设成为区域性的制造业中心，建设成为中国与东盟经济合作的重要基地，建设成为环北部湾经济圈的核心区域。当前，推进沿海沿边地区开发，应重点加快沿海基础设施建设大会战、加强沿海工业园区和边境经济合作区基础设施建设、推进临海重化工业项目的开工、加强边境口岸设施建设等。同时，应重点加快沿交通主干线的开发，加快中心城市发展，加快发展县域经济，形成以沿海沿边地区开发为龙头，以沿交通主干线和中心城市发展为重点，带动全区县域经济全面发展的格局。

    （五）充分把握和运用西部大开发的税收优惠政策，结合我区既有发展迅猛的高科技，又有廉价的劳动力市场的区位优势，同时是全国唯一的具有沿海、沿江、沿边优势的少数民族自治区的特点，以现代服务业为重点，大力发展服务业，进一步促进我区经济的发展。

    目前，我区享受国务院《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》和《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》规定的五大类十九条具体优惠政策措施，包括了西部开发的产业政策和区域政策，增加资金投入的政策，增强西部地区的吸引力，提高竞争力的举措，吸引人才和发展科技教育的政策等。加快发展服务业，是适应消费结构升级的必然要求，也是经济结构调整的战略性任务。应围绕把我区建设成为中国－东盟自由贸易区的区域性物流中心和商贸中心来发展服务业，加快现代市场体系和综合交通运输体系建设，改造提升传统服务业。大力发展现代金融、信息服务、电子商务等新兴服务业，引导房地产业健康发展，加快咨询、法律服务、科技服务等中介服务业发展，鼓励和扶持社区服务业发展。特别要有重点地加快发展有发展空间和潜力大的产业：一是做大做强旅游业。二是依托国际大通道大力发展现代物流业。三是依托中国－东盟博览会大力发展现代会展业，使之成为我区新的支柱产业。当前服务业发展应紧紧围绕为成功举办第二届中国－东盟博览会来展开，推动我区服务业水平上新台阶。

    同时利用区位优势，劳动力资源和土地资源优势 ，积极接纳发达地区产业转移，发展劳动密集型产业和出口加工业。随着东部沿海发达地区的进一步发展以及劳动力成本的提高，曾为东部腾飞作出巨大贡献劳动密集型产业及出口加工业必将步向后发展地区转移，广西沿海三市邻近港澳，土地资源丰富，共有人口600多万，部分人口已成为熟练的工人，广西沿海以其自身优势将成为首先地区，因此，必须抓住产业转移这一机遇，大力发展劳动密集型产业，积极应对中国-东盟自由贸易区的建设，大力发展出口加工业。

    （六）充分利用高新技术产业税收优惠政策，积极发展高新技术产业。

    临海要发展，必须适应全球经济、国际贸易一体化和中国加入WIO以后的形势，在市场经济日益激化的当今世界，市场的竞争主要是科技竞争，产品要打入国市市场，必须发展高新技术产业，在高新技术领域占有一席之地，发展高新技术，按照高投入，低能耗、高产出、高效益的原则，根据广西实际，重点发展信息，海洋生物、海洋药物，新能源、新材料、电子技术、计算机软件和环保等高新技术产业。同时从引进外资和高新技术人才出发，应选择外商投资企业和外国企业、高新技术人才作为制定税收优惠政策的对象，如对高新技术人才给予个人所得税优惠。

    （七）充分开发和利用我区丰富的资源优势，从有利于改善广西的基础设施和能源开发出发，应选择水利、交通运输、电力、通讯等行业制定税收优惠政策，并对为基础设施建设直接提供原材料的相关产业提供适当的税收优惠，加快基础设施的建设，促进我区经济的发展。

    （八）从保护广西的生态环境、促进生态建设出发，应选择生态农业、作为制定税收优惠政策的对象。例如：对为广西地区环境治理工程、环境保护工程等直接提供设施和材料的企业，给予税收优惠，对以废气、废渣、废液为原料生产产品的企业给予税收优惠等，从而促进发展我区生态环保产业的发展。

    （九）充分运用民族区域自治政策，结合制定有关措施办法，扶持和促进地方经济的发展。依照法律规定，民族自治地区的自治机关除行使地方国家机关的职权外，可以依照法律规定行使自治权，可以根据本地实际，在不违背宪法和法律的原则下，采取特殊政策和灵活措施，加快民族自治地区经济和社会发展。